从理论上讲，城乡教育福利之所以存在巨大鸿沟，与现行财政制度密切关联。因此，通过创新财政制度消弭城乡教育福利鸿沟，保障每一个农村青少年接受教育的基本权利，增进其教育福利，促进城乡科学发展和包容性发展，应成为“十二五”时期政府改善民生的重要目标。

　　教育公平是社会公平的起点及基础，是缩小不同群体发展差距的重要途径，对国家的长远发展及社会和谐稳定至关重要。教育福利的不公平是城乡发展不平衡的重要表现之一，也是统筹城乡发展的关键所在。

　　不容否认，近年来农村在基础教育普及方面取得长足进步，但与城市相比仍存在较大差距。实际上，农村学生与城市学生根本不在同一起跑线上，无法与城市学生均等分享教育改革的成果，突出表现在两个方面：一是大部分农村学生很难考入当地的重点高中，而在普通高中，考入高水平大学的概率较低，许多学生由于升学无望而退学打工，由于文化程度不高，这部分年轻人很难获得高报酬的工作，大多从事低技能、低待遇的劳动密集型工作，长期处于低收入阶层。二是随着高校改革的深化，各种名目繁多的保送、加分、校长推荐、自主招生等新型招生形式使农村高中生在竞争中处于劣势地位，加上大学生就业形势依然严峻，农村高考弃考情况日益严重。对于许多处于底层的寒门弟子来说，由于城乡在教育福利方面的巨大鸿沟，他们看不到向上流动的希望，长此以往，对社会的和谐发展极为不利。城乡教育福利之所以存在巨大鸿沟，与现行财政制度密切关联。比如，政府对义务教育的财力投入不足，农村基础教育经费投入尤其短缺，中央、省、地市、县乡在基础教育责任的分配上不尽合理等等。因此，通过创新财政制度消弭城乡教育福利鸿沟，保障每一个农村青少年接受教育的基本权利，增进其教育福利，促进城乡科学发展、包容性发展，应成为“十二五”时期政府改善民生的重要目标。

　　路径之一

　　继续加大对教育的投入力度，让公共财政阳光普照城乡每位适龄青少年。

　　中国教育投入不足是个老问题。从1993年起至今中央一直在强调财政性教育支出占GDP的比重要达到4％，但这一目标至今仍未达到。按照目前的发展态势，2012年有望实现这一目标，但即便如此，4％的教育投入与世界平均水平仍有较大差距。目前世界上财政性教育支出占GDP比重平均水平在7％左右，其中发达国家平均达到9％，中国还有很长的路要走。当然，在加大投入的同时还要优化财政资金的支出方向：一是保证投向小学和初中阶段的教育资金占全部教育资金的比重持续不断提高。建立和健全教育经费管理、使用和监督机制，加强农村寄宿学校建设，加大农村教师培训力度，让有限的财政资金无歧视地覆盖每一个农村适龄学生。二是加大对职业教育的支持力度。如前所述，部分农村学生受种种条件限制可能无法升入大学，因而职业教育对其至关重要。应将职业教育作为重点领域，各级政府加大对职业教育投入，对重点地区、重点学校进行重点扶持。

　　路径之二

　　按照教育产品属性合理配置不同层级政府在教育服务中的责任。从世界范围内来看，无论是发达国家还是发展中国家，都是由中央和地方政府负担基础教育的全部或主要费用，中央和省级政府往往承担更大的支出责任。作为多层级的发展中大国，我国中央和省级政府在农村义务教育方面没能承担起主要支出责任，县乡财政和农民群众实际上承担了主要责任，相当多地区由于财力贫瘠仅能勉力支撑，农村基础教育质量可想而知。因此，下一步应在教育事权配置方面有所突破，建立差别化的教育支出责任分担机制。中央政府与省级政府在经济欠发达地区应承担绝大部分基础教育支出责任，市、县两级政府主要进行教育管理，必须确保县乡政府拥有充足的教育财政资源。在经济中等发达地区，中央、省、市政府共同分担基础教育支出责任。在经济发达地区，基层政府财力较强，可多分担些支出责任，中央、省级政府维持基本投入即可。

　　路径之三

　　加大对城市农民工子女的教育支持力度。改革开放以来，农民工为中国的城市经济发展、城市居民福祉改进做出了突出贡献，目前在城市工作生活的农民工已达2亿多。对于农民工子女而言，他们正成为“无根的一代”，城市留不下，农村回不去。当他们长大成年后，由于缺乏对社会的归属感，将是社会不稳定的重要导火索，会对社会治理带来极大隐患。当前，城市农民工子女教育需要引起特别关注，政府应为农民工子女提供与城市居民子女大体相当的就学机会，防止他们在快速的经济发展与社会转型中被边缘化。应改革现行教育财政制度，统筹安排教育资源，提高农民工子女的教育福利。对于流入地政府，中央与省级政府可设立流动农民工子女教育专项资金，合理分担流入地政府的财政压力，而不能将教育负担简单转嫁到农民工身上。对于农民工子弟学校应公平对待，消除一切不合理的歧视性政策，决不能简单地取缔了之。积极鼓励和支持公办民助、民办公助、国有民办和转制学校等多元办学形式，动员社会力量参与对农民工子女教育的投入。教育券制度可能是值得尝试的解决农民工子女教育问题的有效方式。这一制度由美国著名经济学家米尔顿·弗里德曼在1955年首次提出。其核心思想是：政府把直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的教育券形式直接发放给学生，学生凭教育券可以自由选择政府所认可的学校就读，不再受学区的限制，教育券可以冲抵全部或部分学费，学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学经费。中央政府可将基础教育阶段学生应获得的教育经费以教育券形式付给每位学生，这些学生随父母到某一地区后到当地学校读书，流入地学校可凭教育券向政府换取等额现金。教育券由中央政府统一发行，可以规定不同的面值，在全国范围内流通。其好处是有助于确保教育资源的公平分配，促进学校之间的竞争，增进农民工子女的教育福利，同时也可以适当减轻流入地政府的教育投入压力。

　　路径之四

　　建立更为精准的转移支付瞄准机制，提高农村留守青少年的教育福利。一方面应继续扩大一般性转移支付规模，增强基层政府财政实力，为其履行教育服务职能提供基本财力保障。建立支持教育发展的专项转移支付，降低甚至取消经济欠发达地区的资金配套要求，专门用于支持留守青少年接受教育，增进其教育福利。与此同时，要以法律法规的形式确保专项转移支付资金不被挤占挪用。建立健全对转移支付资金的绩效评估、监督及问责机制，保证转移支付在青少年教育中使用的方向和效果。另一方面，探索有条件现金转移支付制度。有条件现金转移支付是旨在帮助有子女的贫困家庭的纵向转移支付计划，一般是将现金转移支付给贫困家庭，条件是这些家庭要按照预先约定对其子女进行人力资本投资，是对一般性转移支付和专项转移支付的有益补充。有条件现金转移支付很好地瞄准贫困家庭，帮助其摆脱贫困世代相传的恶性循环，是解决不平等问题的有效途径。目前，世界上许多发展中国家以及包括美国在内的若干发达国家实行了这一计划。随着政府治理水平的提升及信息化的普及，中国完全具备条件实施这一转移支付方式。

　　（作者单位：国家行政学院经济学部）