社会保障一体化建设是政府职能转变的重大标志之一，我国的社会保障制度建设正在由以往的经济工具视角转向服务于民的责任视角。在社会保障一体化建设中存在着的四对主要矛盾是社会保障一体化举步维艰的深层原因，这些矛盾是对局部与整体之间“非良性互动”困境的现实诠释。局部和整体利益的衔接必须通过有效的制度设计来固化彼此间的良性互动，如此，社会保障一体化事业才能得以稳健推进。

　　为加快完善我国的社会保障制度，政府在新时期提出了“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，并将“统筹推进社会保障一体化建设”提到前所未有的高度。但政府在推进社会保障一体化进程中遇到了一些问题，尤其在社会保障一体化建设中存在着的四对主要矛盾已成为其举步维艰的深层原因。本文尝试对影响社会保障一体化目标实现的四对主要矛盾进行梳理分析，以探寻解决之道。

　　矛盾一：政府职能有限性与社会保障需求无限性

　　政府的有限“理性”和有限职权面对的是社会保障需求的无限膨胀。经济社会的跨越式发展使我国迅速进入了工业化甚至是后工业化和信息化的时代，但在物质财富欣荣的背后，养老、就医、贫富差距扩大等一系列问题不断凸显。不同于改革开放以前的国家保障模式，建立适应经济进一步发展要求的社会性的保障制度的需求日益迫切。经济快速发展背景下人们对社会保障需求的急剧增加对目前有限的政府职能提出了挑战，这是制约社会保障一体化目标实现的矛盾之一。

　　1.社会保障需求的无限性。无论是单纯从理论层面进行探讨，还是从实际经验层面出发，社会保障都具有无限增长的特性。首先，社会保障服务主体具有无限性。面对“公民本位、社会本位”理念下政府执政理念的不断演变，我国政府在新时期提出转变政府职能、建设服务型政府的目标。政府存在的意义在于满足不同人群的不同需求，但也正因此，社会保障服务对象的多样性与无限性决定了政府提供社会保障的相关边界很难界定，唯有通过使社会保障服务边界尽可能地具有广延性来解决。其次，社会保障需求具有刚性发展特性。社会保障需求的刚性发展，是指社会保障在发展进程中出现的服务项目只会增加而不会减少、覆盖面只会扩大而不会缩小、待遇水平只会提高而不会降低的趋势。我国较为特殊的政治制度使得社会保障的刚性对我国社会经济建设的侵蚀有所减弱，然而却并不能阻止其大的发展趋势。一方面，随着人们温饱问题的解决，更高层次的需求势必会提上生活日程；另一方面，政府的持续发展有赖于能够满足人们不断增长的物质文化需求，而其中社会保障与社会福利就是最主要的内容，诸多发达国家的经验已经证明了这一点。

　　2.政府职权之有限性。首先是政府价值判断的有限性。中央进一步提高了对社会保障统筹水平的要求，即在全国范围内确立社会保障公平性、公正性和开放性。然而，一些地方政府会千方百计通过制度壁垒阻碍这种进程，因为中央政府更高的价值判断与地方政府的低层次价值判断间存在着价值鸿沟；其次是政府职能范围的有限性。对政府责任边界的理解有两个角度，一是政府与市场的责任边界，二是中央政府与地方政府的责任边界。我国的政府改革更多关注于前者，即释放政府权力给市场，尽可能发挥市场自身的调节作用，这在一定程度上取得了较大的认可度。但各级政府间的权责划配却因此经常被忽略。国内政治学界多位专家均指出，我国政府职权由中央到地方逐步弱化，而其需要解决和完成的事务却在逐步增加，形成了两个不匹配的锥子型结构。中央政府和省市地方政府掌握着政策制定权和财政收入绝对支配权，区县和乡镇级政府却几乎承担了所有社会管理和公共服务的具体安排和操作职能。在社会保障一体化建设过程中，中央政府政策着眼于宏观利益和大局，地方政府则主要关心本地区和本地居民的社会保障利益，基层政府作为派出和具体执行机构缺少话语权。在不对称的权责模式下，基层政府承担绝大多数的社会保障事务的操作和执行，却没有配给相应的话语权、财政权，这种不匹配往往使得执行结果与中央政策意图背道而驰。

　　矛盾二：政府联动的碎片化与制度一体化要求

　　中央政府与地方政府间的利益博弈、地方政府间的制度割据成为社会保障一体化建设的又一大障碍。在西方发达国家，不同政府间协同治理共同事务的机制得到广泛应用，实践中政府协同治理获得成功的例子也很多，如在澳大利亚联邦政府部门和各地区政府的社会保障服务功能集结中发挥了重要作用。在我国，政府间联动也逐渐出现在治理跨界流域污染、应对突发事件等行动中，但这种应用还未有效扩展到社会保障领域内。

　　1.政府间的利益之争。对于中央提出的实现社会保障在全国的全面覆盖和逐步均衡的目标，地方政府往往通过设置制度壁垒加以限制，如外来人口准入限制等，以保障本地区利益。此外，以省为统筹单位的模式也有可能拉大区域间的社会保障水平差距，新的社会保障区域碎片化可能成为推进社会保障一体化的重大障碍。

　　社会保障难以在不同区域和不同群体之间实现均衡，反映了一种利益的博弈。这是因为一方面全国各地的经济水平有很大的差距，社会保障一体化意味着利益的均衡分割，在资源不变的情况下势必会相对缩减富裕区域的保障水平；另一方面，我国没有法律规定政府财政中应当有多少用于社会保障建设，因而对于发达地区的政府而言，他们可以转移一部分社会保障的结余用于本地区经济建设，财政的转移是发达地区政府及居民所不愿见到的。

　　2.地方政府信息技术系统的差异化。信息化的社会保障服务，是指将以计算机、通讯网络为主体的信息技术充分运用在社会保障领域。在我国，社会保障的信息化被广泛应用于实践当中，诸如电子病历、网上预约、网上业务办理等。然而，各地的社会保障信息化水平差异巨大，很多落后地区缺乏必要的社会保障信息技术支持系统。这种技术层面的差异性加剧了各地间社会保障转移接续等手续的复杂程度，既不利于本地区提高社会保障业务办理效率，又影响社会保障一体化空间的拓展。

　　矛盾三：政府在社会保障一体化建设中的意识与能力冲突

　　在社会保障一体化建设中，一方面中央政府与地方政府未能达成建设目标的一致性，地方政府对于社会保障建设的责任意识和理解力不强；另一方面，由于不匹配的财权与事权和以政府为供给单位的单一服务主体，致使部分地方政府和绝大多数基层政府缺少推进社会保障一体化之能力。

　　1.政府责任事实与责任意识矛盾。社会保障参与主体主要包括政府、企事业单位和个人（公民）三个部分，而政府是其中的核心，这是由我国国情以及社会保障服务公共物品属性共同决定的。参与主体权利与义务对公民而言主要体现在是否有效获得相关讯息以及是否具备维权意识与能力；对于企事业单位而言主要在于是否依据相关规定履行自身职责；政府对于社会保障一体化的正确认识是推进社会保障一体化前行、进行相关制度设计和工具创新的动力基础，政府的错误意识如对社会保障的不理解、理解错误以及对社会保障的不重视等则会阻碍其发展。

　　社会保障首先具有维护社会公平和稳定社会的功能，其次才具有宏观调控经济的功能。政府对于社会保障具有责无旁贷的责任，因而任何层级的政府都不应推卸所应承担的社会保障责任。另外，从社会保障公共产品属性考察，我国应当在理念上树立一种城市与乡村、东中西部无差别的意识，而不应通过政策固化和扩大社会保障的城乡、区域的差别和分割。

　　2.政府体系内财权与事权不匹配。政府分权模糊化是政府推进社会保障一体化关键制约因素。我国1994年的税改虽然在促进经济建设上起了积极作用，但也导致了一些问题，财权划分与事权不对称，事权划分又缺乏必要依据，使得社会保障建设中基层政府财权与事权不一致，以至无法有效推进社会保障一体化建设，政府的职能实现遇到了巨大障碍，在责任和能力之间产生了某种冲突或者对立。

　　基层政府是社会保障产品的主要提供者和社会保障一体化的具体执行者，但其职责与能力、权利的不协调却制约了其功能的发挥。从组织形态上来说，基层政府在现有的政府体系中是最弱小、最低端的，其所要承担的任务的广泛性和复杂性与其能力和责任极不对称。比如在上海，来沪人员的相关管理虽然有市政府政策支持，但其执行全部由街道和镇政府完成。“权利小、责任大、工作苦”就是这种矛盾的具体体现。

　　我国中央政府在建设社会保障事业当中常会存在“超前”表现，“超前”一般导致两种后果：一是使中央政府背上本可不背而又越背越重的包袱，难以有效完成预期的目标；二是由于中央政府的过分干预，使得基层政府越来越依附国家，日益失去通过自身制衡机制形成秩序的能力，一切都依赖国家安排解决，基层政府无法有效行使自身使命。其实对于中央政府而言，其最重要的职责在于推动社会保障一体化相关的法律、法规制定，从中央层次出发设计各地普遍适用的社会保障制度安排；同时，对于关乎全国居民的社会保障项目，要收归中央，释放基层政府压力。使基层政府在事权方面主要作为具体事务的管理主体，协助高层级政府完成社会保障具体项目的实施管理，对于非本辖区内的社会保障则不承担财政责任。

　　3.社会保障服务多元化与政府管理单一性。社会主体的多样性使得公民对于社会保障的需求同样具有多元化特性，这不仅需要社会保障项目的多样和丰富，也需要提供服务的主体多元和竞争。以政府为单一供给主体的社会保障服务体系难以承担所有的责任，更难以满足所有需求。由于当前我国社会保障管理体制上仍采用全能政府模式，对社会保障大包大揽、硬性管理，难免挤占了社会组织发展的空间，社会组织的独立性、自主性也因此打折，社会发育的滞后又制约了政府在社会保障方面的职能转变。

　　因此，政府首先应当强化自身的公共服务意识，培育将社会保障视为“服务”而非“工具”的文化理念；此外，还应当完善和创新制度设计相关的公共政策工具，例如采取政府购买、合同外包、特许服务、“复合供给”5等多种形式，为社会保障的推进打下物质基础。

　　矛盾四：社会保障绩效评价与民意表达之间的矛盾

　　政府绩效是公共事务管理不能忽视的行为导向，民意表达也正日益成为政府有效开展社会管理的风向标。然而，政府绩效与民意风向之间不可避免的冲突和矛盾使得社会保障一体化进程的推进颇为受制。

　　1.政府绩效设计的不足。社会阶层的分散性和政府权威的集中性使得民众的利益表达与维护必须通过有效的制度构架联结，否则就无法解决其中的矛盾。目前我国各地的政府绩效评估是一种“任务导向＋满意导向”的政府绩效评估模式。在现代政府管理中，评估指标的科学性与准确性，不仅决定了考核的价值取向，更对考核对象的行为起着直接的导向作用。在改革开放后的很长一段时期内，我国的各方面考核皆是以经济建设为核心指标，这符合当时特定的发展时期和国家建设历程。近年来社会保障的重要地位凸显，在政府的绩效评价体系中占有了一定分量。问题在于，有关社会保障指标的设计还存在比重过低、指标被人为更改的可能性高等问题，失去了社会保障作为考核政府绩效指标的实质性意义。

　　在现有分税制的财政体制下，中央政府与地方政府的关系更像一种基于利益的博弈，中央政府的政策在地方执行中往往被大打折扣。有些地方政府以财政困难为由拒不落实或者敷衍应由财政转移支付的保障资金，有的甚至和上级政府讨价还价，最终回避责任。例如农村低保由于缺乏相应的政策法规，由县、乡、村三级负责的低保资金往往难以落实。

　　2.民意表达渠道的缺失。社会保障监督机制不到位、社会保障诉求渠道不畅是民意表达方面的主要障碍。到目前为止，我国还没有真正确立有效的监督机制，致使对社会保障相关政策、规划、法规执行情况和基金收支、运营和管理的监督力度不够，缺少来自广大公民的监督。除上海等少数地区采取试点的形式创新居民对社会保障的民意表达机制外，绝大多数地区的老百姓没机会、没渠道表达自己对于社会保障的看法、建议等。事实上，即使在已有的试点地区也存在着基层政府弄虚作假、“走形式”的现象。

　　结语

　　社会保障一体化目标实现过程中存在的四大矛盾，从本质上来看是由社会保障构成因子与社会保障整体之间的“非良性联结”造成的。在政府职能有限性与社会保障需求无限性之间、政府的利益博弈之间、政府的社会保障意识与能力之间、政府绩效与民意表达之间等四组矛盾中，都存在着局部和整体的衔接问题。统筹社会保障中的一体化目标本身就是一种具有悖论的目标模式，它必须在构成和影响这一目标的组成因子对社会保障一体化达成共识的基础上才能得以实现，并且必须允许一体化目标有足够的时间去实现，允许在一定时期内社会保障的某种差异化，否则，社会保障一体化将会陷入种种矛盾和障碍之中而无法实现。

　　事实上，无论是面对代表局部利益的地方政府、代表全局利益的中央政府，还是代表公众意志的民意表达，都要在彼此间建立有效的衔接制度，以确保社会保障一体化工作的顺利开展。而且，局部利益所代表的情感因素与整体利益所代表的理性因素之间的矛盾也并非不可调和。“局部在整体之中”与“整体由局部组成”两个命题并不冲突。局部和整体之间对立转换在于局部在整体目标下进行社会保障建设，整体总是依据局部的实际执行情况进行社会保障的政策设计。局部和整体利益的衔接必须通过有效的制度设计来固化彼此间的良性互动，如此，社会保障一体化事业才能得以稳健推进。■