导读：中央农村工作会议27日起在北京举行。温家宝指出，推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。“不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规”(12月28日新华社)。
平衡利益保护权利要法律先行
就在温家宝总理发表讲话的同时，新闻媒体披露住房和建设保障部已经批准部分地方政府2012年在集体土地上建设保障性住房试点方案。这是否意味着《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之后，地方政府以增加保障性住房为理由，直接或者变相剥夺农村集体经济组织的土地所有权呢？
我国的土地制度是国有土地与集体土地二元土地制度。农村集体土地被严格限制用途，如果要将集体土地转为开发性的用地，必须办理土地征收和补偿手续。我国虽然颁布实施了《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》等一系列保护集体经济组织土地所有权的规定，但现在看来，随着我国城镇化步伐的加快，农村集体经济组织成员的土地所有权可能会因为大规模的土地征收而化为乌有。正因为如此，一些学者提出，既然在现有的法律框架内无法从根本上保护农村集体经济组织的土地所有权，那么，不如干脆实行农村集体经济组织土地的私有化，让农民真正拥有土地的所有权。还有一些学者认为，实行集体土地私有化将会面临非常多的法律问题，只有通过强化农村土地的承包经营权，建立一种类似于中国古代的永佃权制度，才能从根本上保护农民基本的财产权利。国务院总理的讲话实际上是在充分肯定土地承包制度的基础上，通过巩固和完善土地承包经营权和集体收益分配权，确保农民的利益不受损害。
众所周知，土地所有权从根本上来说是土地的支配权。由于我国实行农村集体经济组织土地承包制度，农民土地支配权在一定程度上受到限制，因此，只有充分保护农民的收益分配权，才能增加农民的“财产性收入”。
部分学者认为，政府收购或者赎买部分商品房，作为社会保障性住房，是解决我国当前福利性住房供需矛盾的重要途径。政府附加条件收购农村集体经济组织在农村集体土地上建设的小产权房，既可以解决历史遗留问题，同时又可以解决社会福利性住房不足的问题。然而，在笔者看来，这是将不同的问题混淆在一起，在操作的过程中很可能会引发更多的矛盾和冲突。
农村土地问题，实际上是一个如何保护农民财产权利的问题，在未与农民进行充分协商的情况下，将农民集资修建的小产权房作为社会保障性住房，实际上是打着解决社会福利住房需求的幌子，剥夺农民的切身利益。部分农村出现的小产权房，是在不合理的土地制度条件下，农民为了增加收益，在集体土地上修建的商品房。如果农村集体经济组织修建的房屋符合城乡规划法的规定，那么，政府应当将这些商品房纳入到国家统一管理的范畴，并且按照市场价格进行交易；如果农村集体经济组织修建的房屋不符合城乡规划法的规定，那么，政府应当在充分尊重农民土地承包权利的基础上，鼓励农民自发的处置财产。政府房屋主管部门并非不能将农民修建的小产权房作为社会福利保障性住房，但是，政府一定要充分尊重集体经济组织成员的意见，不能以农村集体经济组织修建小产权房违反国家法律为理由，剥夺农民的财产权利。
我国实行的城乡二元土地管理制度边际效用已经越来越小，产生的负面影响越来越大。现在，城乡人口流动速度越来越快、规模越来越大，国家必须尽快修改法律，实现我国土地的一元化管理。尽快把农村集体经济组织的土地调查统计登记造册，并在此基础上实行统一管理。国土资源管理部门可以会同农业主管部门建立专门的农村集体经济组织土地调查局，负责农村集体经济组织土地的权属登记。凡是属于农村居民，都可以依照法律规定拥有农村集体经济组织的土地，如果农民不愿意在土地上耕作，那么，可以将土地转包或者信托给他人经营，农民可以从经营所得中获取收益；如果农民自愿在土地上耕作，那么，政府应当无偿地将土地交给农民承包，并且在国家现有的农村、农业和农民税收优惠政策基础之上，适当地增加对农民的补贴，只有这样才能确保我国的粮食安全，也只有这样才能充分提高土地的使用效率。
当前一些城市为了扩大规模，不断地征收农民的土地，并且建立庞大的土地储备。这种改革方式问题很大。土地不仅是农民的生产资料，同时也是农民的基本生活保障，如果直接或者间接地征收农民的土地，把农民变为无地可种的无业游民，那么，不仅会导致社会管理的压力大幅度增加，而且更重要的是，有可能会导致我国农村集体土地流转混乱，土地公有制遭受严重的挑战。
从上个世纪80年代开始，我国的改革大体上经过三个阶段：第一个阶段是市场手段的改革，通过实行价格的双轨制，逐步地引入市场竞争机制；第二个阶段是所有制改革，通过改变生产资料的所有权，建立多元化竞争的市场经济运行机制；第三个阶段是收入分配体制改革，通过调整不同阶层、不同群体之间的收入差距，逐步走向共同富裕的道路。我国农村集体经济组织土地制度改革，既涉及集体土地定价权问题，又涉及农民土地所有权的保护问题，同时还关系到农村居民的收入分配问题。因此，在改革的过程中必须法律先行，因为只有这样，才能平衡各方面的利益，充分保护农民的基本权利。
土地增值分享应该“公私兼顾”
现代经济学奠基人马歇尔在其经典著作《经济学原理》中写道，“土地是大自然的赠与……使用地球上的一定面积，是人所能做的任何事情之初步条件；这种使用使他有了他自己活动的场所，享受自然给与这个场所的热和光、空气和雨水，并决定了他与其他东西和其他人的距离，而在很大程度上决定了他与其他东西和其他人的关系。”土地在人类社会中的极端重要性，使得土地分配成为每个国家经济生活的中心。
在我国，土地收益分配的矛盾集结点主要是农地转非的增值归属。目前，理论界主要有三种观点，第一种观点是“增值归农”论，认为土地增值应归原土地所有者所有；第二种观点“增值归公”论，正如孙中山先生所说的，“地价高涨，是由于社会改良和工商业进步……这种进步和改良的劳动，还是由众人的力量经营而来的，所以这种改良和进步之后，所高涨的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”第三种观点是“公私兼顾”论，即“充分补偿，剩余归公，支持全国”。
农地转非的土地增值收益应该归谁所有？在我看来，这应该基于土地的价值贡献来分析。在农地转非过程中，主要存在三方主体：一是政府，二是公众，三是农民。政府贡献的是管理权、规划权和征收权，而公众贡献的则是经济发展所带来的外部收益，比如孙中山眼中的“社会改良和工商业进步”，而农民贡献的则是农地的承包经营权、社会保障权和农地发展权。因此，第三种观点似乎更加合理一些，即地价的上涨是地租未来资本化的反应，理应由政府、公众和农民共同分享之。
现在的问题是，政府部门利益驱动和强势地位，不但令公众难以从土地增值中获得收益(比如土地增值收益的大部分并没有被真正“用之于民”)，农民也一再成为输家。在农地转非中，农民面临生活方式被打乱、原有财产被强行置换的困境，如果赔偿也不彻底，无异于“二次被害”。有一点必须明确，弱者是最无力承受失败的人，如果弱者总是成为输家，政府就必须检讨。
新古典经济学认为，人们除了有利己的偏好外，还有“公平互惠”的动机，而且，这种动机是维持社会生态平衡的基本单元。行为经济学家科林·卡梅拉就认为，一旦经济行为产生的公平心理极限被突破，就会导致极有破坏性的风险情绪。当下，由土地增值分配所导致的不公正、焦虑和恐惧正在酝酿和累积，如果这种情绪得不到有效的矫正和释放，就会成为社会持续发展的不稳定因素。
更重要的是，土地增值收益分配的不公也会成为经济增长的绊脚石。北京大学教授周其仁说，征地改革是中国经济的下一个增长极，“正确的方案就是要放到一个分享体制上来，土地增值不能完全归农民，但是也不能完全归城里人，得找一个合适的比例分享、共赢。”不恰当的制度会导致无效率的产权，进一步阻碍经济发展，而制度合理性则有赖于社会广泛的“公平理性”。只有当利益主体相信这个制度是公平的时候，产权规则的行使才能更有效。显然，这一分享体制的核心正是公平、互惠。
