十八大以来，为加快推进农业转移人口市民化，国家对人口城镇化政策进行了重大调整，明确“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，并以此为政策架构和战略基调，开启新一轮户籍制度改革。在推进京津冀协同发展战略驱动下，北京市户籍制度改革如何搞好与疏解非首都功能的战略跟进、与严控人口规模的战略综合，进而达成服务人口与调控人口的战略平衡，需要具有战略思维，拓宽视野，把握要点，科学操作。
在改革视野上：认清时代特征、把握思想内涵
2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），对全国户籍制度改革进行部署安排，要改的事项共涉及户口迁移政策、人口管理制度和公民权益保障等3个方面、27项任务，参与的力量共涉及中央国家机关20多个部门和各省、自治区、直辖市人民政府。本轮户籍制度改革不仅政策组合全、推进势头足，而且时代特征明、思想内涵新。
以人为本，赋权增利。户籍制度之所以需改革，是因为城乡及城市二元户籍结构导致公民部分权益在流动中流失，容易诱发社会不公、积累社会矛盾；户籍制度改革之所以复杂，就在于它直接与就业、住房、医疗、教育、养老及其他社会福利的管理挂钩，并形成了路径及惯性依赖。然而，改变这种附加在户籍制度基础上的城乡居民间不平等的权利状态，关键在于赋权和增利，即通过一系列制度改革，赋予农民与市民同等权利，分享同等利益，获得同等待遇，最终改变城乡居民的身份差别。《意见》发布实施，实质上是一场针对不平等权利而发起的“攻坚战”——到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。
双轨推进，法制助力。户籍制度可简单理解为户籍（政策）和（福利）制度的集合体，改革户籍制度也理应沿着政策和制度两个层面共同发力。如《意见》明确，在“坚持统筹配套、提供基本保障”原则下，提出“统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”双轨推进的路径。实施差别化的城镇落户政策，逐步解决已经转移到城镇的农业转移人口落户城镇的问题；另一方面，建立均等化的公共服务制度，以常住人口登记为依据，实现基本公共服务常住人口全覆盖。前者实质上是一种户籍政策调整，后者才是真正意义上的户籍制度改革，两者统筹、路径接轨，并配以居住证管理这一法规助力推进。
城城有责，没有例外。在中国城乡关系发展实践中，城市利益处于优先考虑和发展的地位。在这种政策思维惯性影响下，近年来地方主导的户籍制度改革，以城市为中心、为城市发展服务的倾向明显，尤其是在部分特大城市，要么以学历、纳税、投资为标准而“嫌贫爱富”，要么以严控人口规模为理由而“坚守城门”，偏离户改主题，忽视社会公平。为此，《意见》一改既往对特大城市只作原则性要求的做法，给出了备受社会广泛关注的制度安排——在重申严格控制特大城市人口规模的政策要求下，明确提出“改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度”，并对积分指标、落户对象及操作原则等提出了明确要求，除释放政策的公平性外，更强调政策的导向性——加快人口融入，城城有责，没有例外，而且规模越大责任越大。
在改革要点上：找准“改”的切入点、把好“革”的平衡度
外来人口大规模聚集膨胀决定了北京市户籍制度改革的目标应由域内的城乡关系调整转变为与域外的人口关系调控，要点是优先吸纳存量、有序引导增量，把城镇化水平做得更实，而不能把规模搞得更大,关键是搞好平衡。为此，应理清人口规模控制与户籍制度改革的内在逻辑关系，把握两者的综合平衡，重要的是交叉聚焦、摸准问题，找准“改”的切入点、把好“革”的平衡度。
以实施积分落户政策为契机，破解户口审批权力“分散化”，把握迁移政策对接平衡。建立积分落户制度，是在严控特大城市人口规模、严格超大城市户口迁移背景下提出的，本义并不仅仅是“添人加口”，而目标重心在于改进现行落户政策，即通过积分的方式增加户口迁移政策的公开透明度，凸现特大和超大城市户口迁移政策调整的社会公平性。一定意义上，没有“改进”就没有积分，有了积分则应确保落户公平，这是从整体上理解把握积分落户制度走向的逻辑主线。积分落户北京，比“公平”更为显要的关键词是“规模”，就是年度总量从何而来。多年来，尽管秉持相对比较严格的户口迁移政策，但由于无法对户口资源及迁移政策实行统一调配和管理，进京户口审批部门只增不减，迁入总量逐年扩张。这种格局若不去主动改变，在严控人口规模的重压下，积分落户北京就有可能变成一张“白条”。稳妥起见，应在给积分做加法前对行现行政策先做减法，可对现行落户政策做“修枝剪杈”的“改进”，即在现行政策落户总量之内适量做减法，确保政策对接而总量平衡。落户做减法不易，积分做加法更应慎重，特别是在指标体系设计时，不能擅自“运算”，还应服从服务于居住证管理的制度需要。
以构建居住证制度为重点，破解权利属地保障“碎片化”，把握管理服务对等平衡。居住证制度，从要素构成及逻辑关系看，是有关居住证证件申领、公民权利享有、常住户口申请等管理的政策集成。在北京，实施居住证制度的核心任务是，以有限的公共服务换取尽可能多的基本信息，而有限的供给则是管理的重点。因此，应本着立足现有、梯次配置、梯度享有的设计理念，以增大服务半径和管理纵深为设计轴线，以连续居住年限为梯次，以参加社保年限为梯度，把分散在部门间“碎片化”的管理服务整合形成体系，在不降低现有服务保障水平基础上强化制度的导向作用。这里，应把握“三个环节”，统筹“两个界点”，降低“起步门槛”。“三个环节”，即证件申领的起点管理、居住服务的过程管理、积分落户的落点管理等环节。其中，起点影响覆盖人群，落点关系制度走向，两点关联决定管理纵深，一定程度上，这两个点是居住证制度的“两个界点”，必须统筹考虑、一体化设计。“起步门槛”即证件申领条件，这是居住证制度建设的根基和管理的起点，直接关系为谁服务这一原则问题，门槛不能高。另外，低门槛更有利于补齐北京市常住外来人口基本信息管理这一短板。
以建设人口基础信息库为目标，破解基本信息管理“零散化”，把握信息供需对称平衡。建设人口基础信息库，是国家推进户籍制度改革、健全人口信息管理制度的重要载体。建立和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识的、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，是打破人口信息零散化管理格局、减少人口服务管理信息不对称问题的重要举措，为制定人口发展战略和政策提供宏观支持，为人口服务和管理提供微观支撑，是保证人口宏观决策与微观执行融会贯通的“操作系统”。人口基础信息库的建设，逻辑上是促进人口登记与统计的信息统筹和供需平衡，管理上采取了“居民身份证+”的连接方式，即除公民身份信息外，关联了劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等10项信息，其中公民身份号码是唯一关联体。可以看出，居民身份信息的属地采集则是建立人口基础信息库基础之中的基础，而夯实这一基础应在两个方面用力：一是建立健全实际居住人口登记制度；二是建立低门槛或无门槛的居住证制度。在北京市能做到和做好这些，无疑是在为非首都功能疏解和人口规模控制堆制人口电子“沙盘”。
在改革操作上：开启公平“门”、装上服务“芯”、解开政策“扣”
户籍制度改革，“叠加”非首都功能疏解，“搭载”人口调控预期，在改革操作上，应做到平稳推进。当前，应开启公平“门”、装上服务“芯”、解开政策“扣”。
改进现行落户政策，为积分落户政策开启公平“门”。挤压现行政策年度落户总量，用“数量”优化“结构”、置换“公平”。首先，要在量上做“足”文章。可考虑对现行落户政策进行一次全面系统梳理，进一步压减不合时宜、不尽公平的“开支”，为积分落户腾“足”空间、留“足”配额，但前提是要下“足”功夫。其次，在公平上做“好”文章。若不顾及其他，积分让谁落户都有道理。把握好这一问题，还是应回到户籍制度改革范畴，还原这一政策的公共属性。一定程度上，我国城市现行落户政策是条件落户，而积分强调的是能力落户——现实是总量有限，目标是存量优先，标准是能力为本，要求是公平公正。应该承认，任何一项公共政策的出台，都是多方利益博弈的结果，“公平”至上是公共政策的制度核心。积分落户，社会敏感度高，当然不能例外。
搞好权益统筹对接，为居住证管理装上服务“芯”。居住证制度之所以被定义是公共服务的管理制度，或者是，公共服务为什么需要居住证制度来管理？主要是因为，受城市资源环境承载和服务保障能力制约，服务跟不上需求且在有些公共领域已成常态。现阶段，外来人口在京购房、购车和随迁子女就学等方面的服务缺口比较大，已成为公共服务的“结”，应“植”入居住证管理的“芯”。破“结”的务实之策就是，把近些年相关部门探索积累的比较成熟且已被社会认可的管理规范，导入居住证管理体系，并依据连续居住和参加社会保障年限的管理思路，实行梯度配置并逐步实现与其他公共服务统筹对接。统筹对接的要点是，探寻包括积分落户在内的各项管理服务的“最大公约数”，即重点商定连续居住和参加社会保险的“最佳年限数”。
改革域内迁移政策，为城区人口疏解解开政策“扣”。在疏解非首都功能、降低城六区人口密度的战略要求下，北京市户口迁移管理的重点，应实现从严控增量向优化存量转变，改革完善域内户口迁移政策，为推进中心城区人口向外疏解提供政策支撑。一是控增量。限制列入迁出北京单位新调人员落户，控制户籍人口向城六区迁移，严控迁出城六区单位新增人员在单位原集体户口落户，严格积分在城六区落户标准及总量。二是清空量。重点清理城六区特别是东西城“户在人不在”的空量人口，结合不动产登记开展户口登记地址的清理整顿，鼓励棚户区改造转移安置人口户随人走。三是减存量。在政策性保障房配售或商品房购置方面，可以通过减免或降低税费等方式，鼓励城六区常住人口外迁。改革户口迁移政策，优化存量人口空间布局，需要政策发力，更需要保障给力。
户籍制度改革，主要是围绕“人的城镇化”这一命题而展开。常言道，“人往高处走”，如同“水往低处流”一样，是自然规律。北京市是人口聚集增长的“高地”，逆势而动可能一事难成，顺势而为则大有文章。这是深化户籍制度改革的基本遵循，也是有序引导人口融入的价值取向。
（作者单位：北京市发展和改革委员会人口处）
