司法改革如何去地方化去行政化

导读：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台后，新一轮司法改革已箭在弦上，最受关注的是提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，这一改革构想正面回应了多年来学界及社会舆论要求司法“去地方化”、“去行政化”的呼声，获得了一致好评。

怎么“去地方化、去行政化”，如何“去”得更好，在目前的物质条件、人员素质、社会环境下，“去”了后会不会产生新的问题？北京青年报记者就此专访了全国人大代表、浙江省高级人民法院院长齐奇和全国政协常委、北京市大成律师事务所主任彭雪峰。

律师版

司法机构去地方化

地方官员很不愿意

彭雪峰，1962年出生，第十二届全国政协委员，第十一届全国人大代表，北京大成律师事务所主任，第五届中华全国律师协会副会长，执业近30年。

“地方化”干扰源自一开始的制度设计

北青报：对司法机构的独立性，您曾经说“财权在别人手里，帽子也在别人手里”，这个如何理解？

彭雪峰：原来的审判机关，司法经费都由同级财政列支，地方党委和政府对司法机构的控制度太高，就是所谓的“财权在别人手里，帽子也在别人手里”。另外，法官、检察官的晋升也都由同级组织部门和同级人大来决定，所以同级党委和政府对司法机构的权力过大，导致法院和检察院直接受控于同级党委和政府。

北青报：地方化对司法独立的干扰一开始就存在吗？

彭雪峰：从一开始的制度设计就有这个问题。因为这些年司法的重要性更加突出，所以问题才凸显出来。原来司法途径解决问题的总体的量没有现在大，改革开放之后，随着国家的发展，诉诸司法的事情越来越多，这个问题也越来越明显。

北青报：人财物受制于地方政府，这个设计当时是如何考虑的？

彭雪峰：新中国成立初期，我国司法管辖区域和行政区域一直都是对应的，十八届三中全会提出，要尝试行政区划和司法管辖区域的分离，实际上说的就是这个问题。这个问题我们呼吁了很长时间，终于写入了决定。本来司法管辖区域和行政区划没有等同关系，如果真能实现分别设计，就能实现司法和行政分开，具备司法独立的条件。

最易受干扰的是经济纠纷类案件

北青报：您办案的过程中，对于地方化对司法独立的干扰，有没有什么感受？能不能举个例子？

彭雪峰：这样的例子太多了，别说具体案例了。党委和政府对地方利益带有保护，是有普遍性的，很少有地方能脱俗。能举的实际例子实在是太多了。最容易受地方政府干扰的是经济纠纷类的案件，跨区域的经济纠纷这个问题最突出。

北青报：您之前说审判独立到现在都没有很好的抓手，去地方化，能够成为实现审判独立的有效抓手吗？

彭雪峰：当然。如果真的能实现去地方化，这个问题能得到很好的改观。十八届三中全会决定涉及的司法改革很多，如果真的能落实，对真正司法公正性的改观，有很大的作用。

北青报：对去地方化，您提到探索设置跨地域司法机构，这与异地管理有什么不同？设置这种机构的难度在哪里？

彭雪峰：异地审理现在主要是一些刑事案件，不能长期使用，如果涉及经济纠纷的案件都是异地审理，就会出现很多问题，异地到底选择在哪里，如果被告原告两方都在不同的地方，第三方应该选择在哪里？还有就是异地审理，要靠上级法院指定，如果都要靠上级指定，工作量太大了。设立跨地域的司法机构，要看上面的决心，将司法机构从同级党委和政府剥离会影响地方官员的利益，地方官员很不愿意，所以就有很大的阻力。

取消审判委员会现在做不到

北青报：除了地方化，行政化也是大家诟病的影响司法独立的问题，特别是审委会制度。您怎么看这项制度？有人建议取消审判委员会，您怎么看？

彭雪峰：可以把取消审判委员会当作一个终极目标，但是现阶段做不到。现在真正审判的法官不能对案件的最终裁决结果有终极话语权，这是个很突出的问题。审判人员是对案件最有判断力的，但对最终如何判决没有决定权，只能由审判委员会决定。

但是现在不适合马上取消。据我了解，我们现在30万法官队伍，一线参与审判的大概就一半多点。取消审判委员会后可能存在两个问题：一线审判法官的审判经验、业务水平能不能胜任独立审判？第二，我们的审判体系，多年来形成惯例，审完了和厅里汇报，厅里再跟院长汇报，然后再跟审判委员会汇报，一下子取消，是有难度的。

北青报：在我国宪法里，审判独立的主体是“人民法院”，很少提到个体法官，这对实现审判独立而言，会有什么影响？

彭雪峰：这是两个问题，审判独立，第一是指不受外界因素的干扰，主要指去地方化，同级政府和党委不要干预，媒体不要干预，公众不要干预；第二是法院内部的独立，一个是去行政化，一个是法院上下级之间的独立，比如我国法律规定的是二审终身制，但很多法院在一审的时候就去请示上级法院，直接导致二审终身制形同虚设，一审审理过程中已经请示过了，再申诉就没用了，还有提级审理、发回重审都是这样的。

如果法官独立审判要求其素质高

北青报：对司法独立，有一种声音说，不能单纯争取司法独立的外部环境，还要提高对法官、检察官的要求，这个您怎么看？

彭雪峰：如果真正要让法官审而判，判而审，会对法官提出更高的要求，这步如果不实现，就会出现很多问题。以前搞定审判需要一系列的行政干预，如果法官独立审判，只要搞定法官就可以了，那法官是不是得不能被搞定？

北青报：前一段，最高法首次面向社会公开选拔5名高层次审判人才，您怎么看这个举动？

彭雪峰：这才是正常的法律人的互动。法官、检察官、律师是一个三角的关系，应该能形成一个良性互动。法官、检察官、律师在司法保障的前提下，他的待遇要提升，社会地位、社会名望要提升，成为一个法官，首先必须要成为一个受人尊敬的人，他的品行必须是高尚的，道德水平必须是高尚的，这样的人社会给予高待遇也是应该的，应该不受公务员体系薪酬待遇的限制，这才能使法官、检察官、律师之间的流动成为可能。

北青报：去年说司法审理文本全上网，但仍有律师抱怨审理过程各种不公开，您如何看待过程公开和审判结果公开？您如何看待薄熙来案的公开审理？

彭雪峰：这个得要一个过程，为这个事情，我准备提交一个提案。从结果公开到过程公开，我觉得有了这么一个起点，应该充分肯定其积极价值，可能的情况下，才实现过程公开。高层官员进入公开审判的不是很多，我觉得一次比一次有进步，应该肯定其积极价值。网络属于间接公开，应该有更直接的公开，比如像电视直播。国外考虑案件审理过程公开与否，主要是看会不会涉及国家安全机密、个人隐私、商业秘密，涉及这些的是不能公开的。文/本报记者 孙昌銮　　邹春霞

法官办

浙江高院院长称任何事不能太理想化

齐奇，全国人大代表，浙江高级人民法院院长。二级大法官，年过六旬，在探索司法改革的路中一直居前，多项司法改革“全国率先”，但这名高院院长也有他的无奈。

披露一些基层让法院招商引资

去年全国两会上，全国人大代表、浙江省高级人民法院院长齐奇发言，痛陈干扰司法的三种现象，指出当前法院依法独立行使审判权过程中遇到的种种怪现象。

在浙江团全体会议上，齐奇披露，有的基层党政领导把法院看做与其他行政机关一样的工作部门，让法院参与招商引资、包村扶贫、计划生育等工作；有的为保护本地利益动辄要求法院如何裁判、如何执行。还有个别地方人大代表利用其身份过问个案，造成诉讼的不公平。“个别代表以对法院工作报告投反对票来要挟法院，必须按他的意见审判处理案件。”齐奇曾说。

他呼吁，各地基层党政领导更要强化法治观念，带头依法办事，带头尊重司法，支持法院依法独立行使审判权，为公正司法营造良好环境。

去年年底，如同呼应一般，齐奇会上所反映问题的解决方向，在十八届三中全会的决定中得到体现。

肯定今年地方减少干预审批

今年3月7日，齐院长在接受北青报记者采访时表示，现在审判在减少干预上已看到较大改变，他听闻中央有关部门正在起草这方面的指导意见，保障两院独立审判、独立检察。

齐院长关注到，现在很多代表都注意自身行为约束，各级人大对人大代表也有制约。他强调，人大代表关注个案完全是可以的，但如果自己是当事人，就不能把自己跟代表身份混同，因为代表是代表人民的，不能是代表自己或者公司、单位。“这些我们都在进行宣传教育，要减少对司法的可能的干预。现在正在往法治国家这个方向走，当然，一定说很完美那倒也未必。”

“法院应该是国家的法院，不应该受到地方利益的影响，这方面我们也在努力去做。”齐院长认为，去地方化方面的情况现在有一些明显好转。

现阶段有审委会坐镇好很多

部分学者认为，现行审委会制度中，“审者不判，判者不审”，裁判错误的责任不清，影响审判效率，且组成人员有时还靠院庭领导身份。更有法学专家建议，尝试取消审委会讨论案件的职能。

北京市高级人民法院副院长吴在存此前在接受北青报记者采访时表示，目前显露出的部分情况是由于审委会制度本身的性质决定的，委员本身多是资深法官，但如果他没有参加案件审理，就来研究案件判决情况，实际是审理判决脱节的情况，“就是听汇报多嘛”。

对这个问题，齐奇也与部分学者看法有些不同，他认为“把让‘审理者裁判’解读为取消审判委员会，完全是一种对司法改革的错误解读”。他说，在现阶段，审判委员会的存在，与法官队伍素质及水平的现状完全符合。审判组织有独任庭、合议庭、审判委员会三级，审判委员会为最高层级。但审判委员会不在于讨论涉案事实证据问题，而是重在讨论法律适用上的疑难问题，这是非常需要的。

齐奇解释称，事实上，法官是希望将法律适用上的复杂疑难案件提交审判委员会来解决的，部分学者的错误解读是走偏了。实际上，国外也有大法官会议、资深法官会议，对法律适用的疑难问题进行书面审。提交资深法官会议讨论，是世界各国通行的做法，完全符合司法规律。至于事实证据问题则应由开庭审理的法官决定。所以不能说只要没上法庭而讨论案件，好像就是审者不判、判者不审。

“这是很机械的理解，特别是新情况新问题比较复杂疑难的情况下，你让法官独立承担一些重大有影响案件的适用，有时是困难的，有审委会集思广益则会好很多。”齐奇直言。

更关注“遵守审委会规则”

吴在存副院长透露，接下来的司法改革中，就有审委会改革一项，要让院长、庭长更多地参与到案件的审理当中，而且主要是大案、要案。吴在存介绍，北京的院庭长办案一直没断过，只是近年来案件数量越来越多，院庭长工作压力较大，跟普通法官相比，他所具体承办的案件数量相对少一些。

下一步，就要具体解决宣判脱节的问题，从审委会对案件本身行使裁决权的方式看，还是要尽可能多地参加到案件审理当中。“有些审判委员会委员是庭长，就要求其常规案件要办到相当数量，他的工作应该以实际审理案件为主。”

齐奇关注的改革点则更多在“遵守审委会规则”上。他以自己为例：“我主持审判委员会的时候，不能先发言，要是我先说这个案件怎么怎么办，后面人家就不好说了。碍于我院长的面子，人家能跟我唱反调吗？”他介绍，资深法官里也有不同层级，所以就让层级低的先说，年轻的先说，职务高的后说。“我在最后投票，我觉得搞法治建设要十分注重此类技术性的细节，规则要具体化，好比分蛋糕的人最后拿自己的一份，讲究程序细节，才能保障公平公正。我主持审委会，就发挥了很好的作用，资深法官在一起集思广益，水平就是不一样嘛。”据称，这项规定前几年就有，只是最近更加重视，但部分单位执行的还不够。程序设计科学了，就能发挥很好的作用。

感叹两院司法权威不够

齐奇进一步解释程序，院长与庭长也是法律授予的职务，对法官办案有指导监督职能。如果院长庭长随意拿来就改，比如法官判5年，他改成10年，这叫行政化，属于行政机关的首长负责制。但法院是独任庭、合议庭、审委会三级审判组织负责制，即使是院长庭长，也不能擅自改变独任庭、合议庭的决定。你发现问题了，可以提请法官复议，由独任庭、合议庭决定是否采纳。复议后如坚持自己的意见，就可以提交审判委员会。审判委员会依少数服从多数的表决结论，合议庭应当执行。

“审委会我只有一票，不能代替全体，但是如果执行的不好，就会成为那样（注：行政化）。”

“审委会发挥应有的作用不是行政化倾向，而是符合我们国家目前阶段的法院队伍现状的。任何事情不能太理想化，有些解读动不动就太情绪化，不够理性。”

齐奇认为，保障两院独立审判、检查，先要提高法官、检察官的职业保障及应有地位，职业保障制度是基石，但现在两院的司法权威、尊严还是很不够的，法官人才流失较多，令人扼腕。

统管人财物和业务或加剧管理行政化

谢鹏程，最高人民检察院检察理论研究所副所长、研究员，自1996年7月至今一直在最高人民检察院理论研究所工作，2003年曾参加最高人民检察院司法改革研究起草工作。

不能简单收回人财物管理权

实行司法机关人财物省级统管，使地方司法机关的人财物管理权更加集中于省委、省政府、高级法院、省级检察院，这在排除市、县两级党政机关干扰司法风险的同时，也可能加剧法院系统和检察院系统内部的行政化风险，增加人财物管理权滥用和腐败的风险。

从司法改革的角度来说，司法系统的“去行政化”与“去地方化”一样重要，不能顾此失彼。权力集中到哪里，权力寻租就会追到哪里。简单地收回人财物管理权是不够的，必须有配套制度和分权机制。

未来有很大空间和很多选择

原来，上级院与同级党委之间客观上存在一定制约，因而权力滥用和腐败也受到了一些约束。人财物管理权集中到省后，虽然省委是领导者、掌控者，但高级法院和省级检察院的人财物管理权特别是日常管理权必然显著加大。一旦这种司法机关人财物管理权与司法业务管理权结合在一起，司法管理的行政化必然加剧，上级院对下级院的不当干预和以权谋私的现象就难免盛行起来。因此，实行人财物省级统管，面临着防治行政化和保障廉洁双重任务，有很大空间和很多选择。据《中国改革》2014年第2期