核心提示：从2015年开始，所有大中小城镇，首先向外地大学毕业生开放，然后向有熟练技术又有稳定就业的农民工开放，再逐步有序地向其他农民工开放

　　
　　如何推行有深度的户籍改革？笔者有一个初步构想的路线图与时间表，从2015年开始，用大概15年时间，解决流动人口问题。具体做法是：所有大中小城镇，首先向外地大学毕业生开放当地户籍登记，然后向有熟练技术又有稳定就业的农民工开放，再逐步有序地向其他农民工开放，最终使所有的流动人口“市民化”，可以举家永久性迁移。

　　落户名额分配的先后次序

　　2012年，城镇流动人口（包括大学毕业生）约有2.3亿。粗略推算，到2030年，以农民工为主体的流动人口会达到3亿多。以15年计，平均每年要解决大约2000万人的户籍问题。

　　每年2000万个名额如何分配？可以借鉴国外吸纳国际移民的做法，参考深圳积分入户的构思，建立一个入户的优先程序：年轻的大学（含大专）毕业生第一优先，然后是熟练技工及稳定的自我就业劳动者，最后是低技术农民工（包含“普工”等）。

　　这是个先易后难的方案，比较符合中国的情况与财政经济可以接受的能力，以及社会的期望。

　　大学毕业生是社会福利的主要纳税者，他们落户定居能够产生的社会经济利益是显而易见的。但目前各地对外地大学生每年吸纳的数目都非常有限，只有深圳在去年通过积分入户的途径，接纳了十几万人（主要是大学毕业生）。

　　“农民工市民化”在第二阶段。中国的产业要升级，走向高端层次，迫切需要大量受过良好教育的熟练工人。给有技术的农民工“上户口”会促使大量农民工向技术工人的方向转变。

　　用七八年时间解决上述两个群体的户籍后，从2023年开始，再集中精力解决其他农民工的户籍问题。

　　届时，随着总体教育水平进一步提高，年轻人口逐年递减，教育水平低的非熟练工人会大大减少，加上中国国力更加富强，可以为解决普通农民工户籍问题提供有利条件，为低收入农民工提供多一些福利。

　　“市民化”成本能否负担得起

　　一个普遍的看法认为农民工转户进城成本太大，社会（政府）难以负担。相关研究估算，每个“市民化”的总成本约在8万到10万元左右。以上限10万元，每年大约转换2000万人来算，每年总成本是2万亿元，占2012年国内生产总值的3.8%。但这一算法是假定流动人口在一年内把10万元社会福利、公共服务都花光。实际情形不是这样。目前，农民工的平均年龄为27岁-30岁，假设他们的“余生”是40年，即每年要用2500元。每年要转换2000万人，总成本是500亿元，约占国内生产总值的0.1%，国力应该是完全可以负担得起的。

　　撇开数字的讨论，现在大部分农民工都很年轻，对社会福利，主要还是处于付出、缴费，而不是享用的阶段。年轻农民工的社会福利贡献，还可以填补由于户籍人口老化所造成的城市福利财政缺口。更加重要的是，农民工进城工作为城市创造的“社会产值”，远远超出市民化的成本及他们的工资，他们为城市创造的红利会更高。

　　户改中的中央政府角色

　　在户改中，中央必须起主导与推行的角色。目前，户改基本放权给地方，局限在非常小的行政范围内。在许多开放户籍的地方，其政策对象基本只限于本省(市)的农业户口农民工，基本没有触及核心群体即外地农民工；就算对本地农民工放开，很多条件也很苛刻。有些还被扭曲成“农民上楼，政府卖地”的政府工程。

　　因此，户改迫切需要中央统筹与介入，不能单靠地方有限度的户改。目前，农民工在城市落户遇到的问题，一大部分是广义的生活保障问题，这是全局性的问题，需要中央统筹，不能单靠地方。实质性户改要求打破地域界限，不可避免地涉及各行政区域的事权、财权、人口管理问题，需要在一个更高的层次统筹规定与执行，中央可考虑成立一个有权有责的户改领导机构，长期专职推行户改事务。

　　近年来，国务院提出实行“分类户口迁移”政策，鼓励农民工到中小城市落户，最大的40个城市户籍不开放。这是一个误区。

　　现实情形是：国家的投入主要仍然向大城市倾斜，大部分农民工并没有按照政策往小城镇走，而是按照就业岗位往大城市走；在目前以土地收入为主的地方财政，地方政府也没有能力开发小城镇，因为小城镇的地卖不出价钱。所以，实质性的户改要同时在所有的城镇推行，包括北京、上海、深圳等特大的城市，因为有更多的就业机会。

　　在这户改的15年，我们可以通过检视城镇流动人口的增减，来判断户改的进度。如果流动人口少了，那就是代表前进；如果增加了，那就是后退。■

　　作者为美国华盛顿大学地理系教授，曾担任世界银行、联合国城市化及人口迁移项目的专家顾问。