五年前，刘守英在接受每日经济新闻·城市进化论专访时曾判断，“‘十四五’时期中国城市将划出‘生死线’”。这位被外界称为“从土里拔出来”的经济学家当时给出的诸多预测，在这五年间几乎都得到了印证。进入稳定发展期，中国城市的发展机会在哪里？作为国家动力源的城市，该如何解决眼下的种种“阵痛”实现平稳转型？日前，我们再次邀请刘守英深度解析、前瞻预判。
每经记者｜余蕊均 江然 每经编辑｜杨欢
改革开放以来，城市化如一架大马车般，拉着中国经济前进。
690多座城市拔节生长，9.4亿人进城落脚，27座万亿城市以不足3%的国土面积，承载了全国约1/4的人口规模和超4成的经济体量。
中国城市仍是整个国家的动力源。用中国人民大学经济学院教授刘守英的话说，“城市搞得好，整个国家的发展动能、发展方式基本上就能撑得住。”
从这个意义上理解，时隔十年再次召开的中央城市工作会议意义重大。
与2015年那次中央城市工作会议不同的是，当前中国的城市化率已接近70%，城市化速度呈规律性放缓，从“快速增长期”转向“稳定发展期”，这一重大判断，为新一轮城市发展定下了鲜明基调。过去在“增长主义”下，靠做大GDP就想“一俊遮百丑”的标准不奏效了，城市治理若不提质增效，很可能“一丑掩百俊”。
刘守英认为，现代城市的本质是秩序文明。中国城市未来的核心问题在于如何构建现代城市秩序。城市化早期不都是美好的，经历了野蛮生长以后，城市会进入到一个在“人民城市”理念下的长期的成熟发展期。“就是让城市更成熟，真正成为让人心仪的城市。”
在这种情况下，“衣食住行、生老病死、安居乐业、教育成长”这些关于“人”的日常，成为城市充实内涵的重中之重。值得注意的是，“人民城市”也是进城农民的城市，在这次重大转折中，理应让他们拥有成体系的城市权利，享有和本地城里人同等的城市权利。
五年前，刘守英在接受每日经济新闻·城市进化论专访时曾判断，“‘十四五’时期中国城市将划出‘生死线’”。这位被外界称为“从土里拔出来”的经济学家当时给出的诸多预测，在这五年间几乎都得到了印证。
进入稳定发展期，中国城市的发展机会在哪里？作为国家动力源的城市，该如何解决眼下的种种“阵痛”实现平稳转型？日前，我们再次邀请刘守英深度解析、前瞻预判。
以下是我们的对话。
从快转慢
“我们必须学会过慢日子”
城市进化论：我们过去常用“人类史上规模最大、速度最快”来形容中国的城市化进程，但2019年城市化率超过60%以后，这个速度明显放缓，这种变化对城市工作影响很大。
刘守英：是的。快速的城市化和慢下来的城市化，是两种完全不同的发展模式。快速城市化是扩张的。在上一个阶段，我们把城市的规模做起来、框架搭起来，城市有大量机会，大多数在城里的人靠房地产获得了财富增值。包括政府，大家也都带着很乐观的扩张想法，不断修编规划、卖地融资。
现在从快走向慢，意味着我们处在一个转折期，这个过程中出现了很多新情况，一切都在改变。最突出的表现就是征地变慢，卖地变得不像之前那么容易，土地的功能不像原来那么强，也就是说，整个城市的发动机在发生变化。
这些变化是转型中必然出现的，关键是怎么解决这些“阵痛”、面对这个转折期。原来我们都是用“更快”的方式来解决快速增长阶段的问题，现在必须找到未来的方向。
城市进化论：稳定发展期就不能再用原来那套打法。
刘守英：这是肯定的，发展的逻辑变了，我们必须学会过慢日子。
过去几十年，中国老百姓积累的财富就是房子。这种财富效应其实是寄托于城市快速扩张的预期，城市人口会增长、房地产会升值，于是大家在一个乐观的预期下“买买买”。但这其实违背房地产财富效应的基本规则——只有区位好的、有发展前景的房子才会增值。现在看来，这个财富效应是会缩水的，大家对房地产的投资预期也变了。
同时，政府运营城市的模式也面临挑战。原来靠土地资本化，这个模式在上一轮创造了城市发展的奇迹，在如此短的时间里，各种各样的城市平地拔起。现在卖地收入下降，市政建设资金来源出现断档，政府发现很多想法也实现不了了。
此外，原来大量的人进到城市，现在这些人该何去何从？聚在城市的人，也给城市治理带来了新的挑战，包括怎么处理原住民与新来的人之间的关系，怎么满足不同代际群体的需求，以及城市空间“虚实并存”对人际关系的影响，都需要政府更新治理思维。
我们需要让城市变得“友好”。从发达国家经验来讲，它们的城市上百年没有建太多新东西，主要任务其实是想办法让不同群体在城市空间下和谐共处。所以，对中国城市来讲，稳定发展期不能再“搭框子”，必须要“装东西”。
机会仍在
“内涵充实也是一种增长”
城市进化论：从快到慢的过程给城市带来了这么多变化，接下来该如何走好“稳定发展期”？
刘守英：关键是要认识和理解稳定发展期本身的特点，作出适应性调整和转变。
首先，要从“土地本位”转向“人的本位”。扩张慢下来以后，城市必须解决人的问题，回归本质。人们待在这个城市，最起码得很充实、有事干，能实现理想，也能享有他应该享有的权利。
第二，城市的发展动力机制变了，必须从解决“总量问题”转向解决“结构问题”。上一轮城市发展把规模做起来，但内部比较粗糙。城市更新就是要优化结构，包括每一个街区、每一条道路的功能更精细，用地结构更合理，让待在城里的人感受到宜居、舒适和便捷。这是个细活，需要慢慢雕琢。
第三，必须从原来“增长主义”理念下的重增长，转向“人民城市”理念下的重内涵。
尽管中国有很悠久的城市历史，但我们原来对“城市”、尤其是“现代城市”的理解太过简单，好像把它做大、建一些所谓的现代化地标就可以了。高速发展实际上是一个增长概念，这种“增长主义”下的城市都是一个模子，只有一种“外壳”，所以才被诟病“千城一面”。
进入稳定发展期以后，城市必须注重内涵，注重品质、精神、文化。这些内涵会让城市变得跟原来“增长主义”下的城市不一样，才能吸引不同的人群。如果中国几百座城市都有自己的内涵，多美呀。
城市进化论：在这种“稳定”阶段，中国城市的发展空间又在哪？
刘守英：首先要明确，“稳定发展期”仍然是一个发展期。到目前为止，我们的户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率之间还有18个百分点左右的差距，“两率”合一的话，还有很大增长空间。
第二，城市发展还是中国经济的动力源。在整个动力源里面，内涵充实也是一种增长——城市更新、城乡融合、产业升级，都是增长。千万不要以为就到此为止了，这里面蕴藏了大量机会，不是说城市就衰竭了。
我们必须认识到，从快速增长转向稳定发展是规律性的，同时它还是会增长，我们依然有机会，只是不能再像原来那样，城市发展必须是高质量发展。
安居乐业
“城市的业态应该高度丰富”
城市进化论：这次会议明确提出“建设现代化人民城市”，作为新一轮城市发展的指引，怎样才能实现这一目标？
刘守英：我认为关键是要真正落实“人民城市”的理念。如果理念不变，城市的发展方式不会变，动力机制也改不了。
所以首先需要搞清楚，“人民城市”这个城市是为了谁？如果是为GDP、为基础设施，那就是“物的城市”，如果不转向“人的城市”，那这个城市就没有生命力，没有意思。城市的生命力一定在人。
城市的“人民”，我认为包括两类，一类是原来在城的人，另一类是进城的人。在新的城市发展阶段，“人民”一定是一个“总”概念。落实人民城市理念，就是要解决这两类人的人民主体性的问题，保证每一个在城的人的基本权利。
城市进化论：这两类人的“人民主体性”，具体指什么？
刘守英：第一，要能表达。城市转向内涵增长、向内发展，具体到一块土地怎么用，是建公园还是落学校、又或是搞产业，都会直接影响老百姓在城市的状态，这意味着城市跟人民的连接性增强了。从这个变化来说，人民主体性的核心是老百姓得参与到城市发展当中，政府得跟他商量，城市形态从“政府主导”转向“人民主导”。
第二，要安居乐业，所以“人民城市”应该以就业为导向，让大家有事干。城市的业态，一方面要能体现高科技、创新性、引领性，同时也要有和老百姓生产生活相匹配的内容。不同的人进到城市以后，会相互创造需求，产生很多具有烟火气、活跃的业态，这些小的业态能支撑老百姓“乐业”。所以，城市的“业”应该高度丰富，是高度生活化、多样化的，这样才有活力，大家才愿意来。如果产业单一同质，怎么可能不卷？
另外，现在这个阶段，安居的核心是宜居。既要让老百姓有一个长期稳定可预期的生活居所，还要注重质量改善，原来大家可能是买一个“壳”，现在要讲求舒适。城市的质量，其实很大一部分指的是住房质量。
第三，人民对城市生活得有希望、有期待。所以前面说到，今后的城市发展要让老百姓有参与感，他介入得越多，和他利益相关的内容越多，他就越关心这个城市。老百姓对未来发展有长期稳定的预期，就能长治久安。
城市平权
“进城农民应拥有成体系的城市权利”
城市进化论：这些基本权利应该落实到每一个在城的人身上，所以您一再强调“人民”是一个“总”的概念。
刘守英：是的。“人民”不能只是本地的城里人，一定要包括进城的和未来还要进城的这些人。“城市”既是城里人的城市，也是进城农民的城市。农民进到这个城市，他就是在建设城市，就对城市有贡献，理应是“人民城市”里“人民”的一部分。
这些年，我们在推进农业转移人口市民化上做了很多努力，取得了一些进展，但现在既然是一次重大转折，就应该让进城农民拥有成体系的城市权利，享有和本地城里人同等的城市权利。
城市进化论：城市权利涉及很多方面，当务之急应该在哪些方面加快突破？
刘守英：首先是人民城市建设权。几亿农民进城起初是为了讨生活，经过这些年以后，他们已经积累了大量的财富和资本，自身能力也提升了。稳定发展期的城市更新和城中村改造，应该用好这些人，用好他们的资本，让他们实现财富增值。我们不能再用原来的政府+房地产模式，要让他们参与更新和改造，把产业留住，把人留住，提供财富创造的战场，不能拆一批，走一批，空一批。
第二是平等的就业权。进城农民的就业权利存在所有制歧视、单位歧视和福利差异，这些隐性的、制度性的歧视目前还没有完全消除，需要我们在稳步发展期下大力气改变。
第二，成体系的在地化教育权利。进城农民的子女基本在城市出生、在城里长大，这些孩子现在能够在城里上学，但小学仍然主要进入教育资源和师资较差的学校，到了初中，读到中途或毕业时又回到老家，为了高考在老家的学校读高中。
这里面，既有城市本身的教育公平化问题，致使这些孩子被人为地区分开。同时，不能在地高考，也导致了进城农民子女教育体系的不完整。转向稳定发展期，应该让这些在城市接受教育的孩子拥有在地平等高考的权利。这种公平性，关乎整个社会的和谐稳定。
第三个就是居住权。原来的住房保障体系主要针对城里人，现在应该把进城农民作为保障重点。因为这部分人进城以后，还有一段适应期，这是一个发展的过程，有必要增加对他们的保障。
还有就是要实现城乡公共服务和社会保障的一体化。虽然现在还做不到完全把“两类人”拉平，但要有阶段性方案，最终消除农民和城里人的基本公共服务差异。
平稳转型
土地应继续发挥增值功能
城市进化论：我们一直讲要“转变城市发展方式”，但延用了这么多年的方式，转起来并不容易。您对此有什么建议？应该怎么转？
刘守英：从一个旧模式转到一个新模式，不是一跳就过去了，不能用开关模式。在转的时候，一定要找到正确的转型方式，实现平稳过渡。
这里面涉及到几个问题。首先是原来的“以地谋发展”模式如何转型。这种模式虽然衰竭，但如果直接叫停，整个城市经济会休克，所以要“转型”，不能“转轨”。第二，政府债务如何化解。我认为现在的办法是先展期，再减增量。第三，房地产动力减弱了以后，怎么平稳着陆。第四，城市更新现在是主战场，如何在城市更新中继续利用土地价值，解决好“钱从哪来”这个大问题。
城市进化论：怎么解决第四个问题？
刘守英：总的来说，在稳定发展期，土地应该继续发挥增值功能，我们还是要利用土地的增值功能，来促进城市平稳转型。
在我看来，城市更新的目的是通过结构优化提升城市价值。这里面最重要的机制，就是从原来征地卖地的城市化模式，变为通过结构优化来提升土地价值、优化土地结构，形成新的城市形态。它基本的原理还是通过结构优化，使土地价值提升。
也就是说，城市更新一定是以提高城市价值为目的，达不到这个目的，就失去了城市更新的意义。城市价值的提升实际上提高了土地价值，土地价值的不断提高，是我们在稳定发展期和城市更新阶段的最大秘密（武器）。
城市进化论：具体来说，我们需要“优化”什么？
刘守英：最主要的是用地结构。原来城市工业用地占比很大，现在要增加公共用地比重，要有生活、生态空间，以及在原来的房地产模式下，居住空间就是单一的、大规模的房地产，没有其他功能。
同时，城市更新的模式也要调整。从原来大块征地的模式，变为小街区、小片区“绣花针式”的更新模式。如果再搞大改大建，首先成本极高，其次，并不是所有地段的城市价值都在上升，如果没有土地价值提升，就实现不了资金平衡。
还要注意的是，在城市更新阶段，土地的增值价值不能全给原来的土地所有者，而是要在政府的公共投资部分、原来的业主和新的业主之间进行分配，这是和过去不同的。
“消地扩县”
构建连续体实现城乡融合
城市进化论：“着力优化现代化城市体系”被这次会议列为了今后城市工作的首要任务，“城市体系”对中国城市未来发展有多重要？
刘守英：从国际规律讲，城市化率超过70%以后，城乡空间普遍出现融合现象，经济形态出现城市融合形态，中国的城市化率现在已经接近城乡融合点了，未来城乡一定会相通。
目前，我们的城和乡还是断掉的。优化城市体系，最重要的是构建城乡连续体，实现城乡融合。我们未来不能只有城市，没有乡村，或者只有特大城市，没有其他城市。
大家看到，这几年都市圈的发展不断被强调，这是对的，都市圈建设一定要以构建城乡连续体为目标，形成按功能、连接城乡的不同级城市的一体化发展。
城市进化论：当前都市圈建设能达到这个目标吗？
刘守英：现在很多都市圈没有辐射能力，“圈”里的特大城市发展得不错，集聚了大量的人口和经济，但它不辐射带动周边，龙头作用没有体现出来。
当前都市圈都有“省会城市-地级城市-县级城市-乡镇-村”五个层级，这个连续体面临的最大问题，一是省会城市（特大城市）没有辐射能力，二是地级城市畸形扩张。地级市通过对人事权、各种指标权的上收，把行政面积做大，完成土地城市化，但它的产业发展能力实际上非常弱，也无法聚集人口。这样的结果是，地级市不仅没有成为城乡连续体的一级，还导致县级市丧失发展自主性，把县级市这个连续体的“腰”给断掉了。
我一直说，中国的乡村衰败不是“村庄衰败”，实际是“县域衰败”，从县到乡镇再到村的整体性衰败。
所以，未来构建城乡连续体，必须“消地扩县”。连续体的第二段应直接到县级，不能再让地级市拼命扩张、收权。然后乡镇要减乡，村落适当归并，重构“省会城市-县级城市-部分乡镇-部分村落”的连续体，这应该是未来中国城市体系的核心。
