“低空+文旅”是指通过利用低空空域与旅游、文化相结合，创造出新的经济增长点和旅游体验。随着航空技术的进步和旅游需求的多样化，低空空域的开发逐渐成为文旅产业转型升级的重要途径。深化“低空+文旅”融合不仅能够提升目的地的吸引力，还能促进就业，提升居民生活品质，有效推动区域经济的发展。
“低空+文旅”发展的政策背景
我国“低空+文旅”政策的演进呈现出从点到面、从试点到推广、从单一领域到多部门协同的发展路径。
2010年，国务院发布《关于加快发展旅游业的意见》，明确提出发展多样化旅游产品的理念，为低空旅游的发展奠定了基础。2011年我国提出了航空产业新改革，为航空旅游业的发展带来了新的机遇，也促使我国旅游业发展迎来了新的春天。2014年，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》明确提出要积极发展“低空飞行旅游”。2016年，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，明确提出“促进通用航空与旅游业结合，在适宜地区开展空中游览活动”，低空旅游成为通用航空产业发展的重要组成部分。此后，低空经济作为一种新业态、新模式被正式写入国家战略规划。
2021年，随着“十四五”规划的全面实施，“低空+文旅”迎来了政策支持的密集期。《“十四五”旅游业发展规划》明确将“低空旅游”列为重点培育的旅游新业态，《国家综合立体交通网规划纲要》首次把“低空经济”纳入国家发展规划，中国民用航空局、国家发改委、交通运输部联合印发《“十四五”民用航空发展规划》，从产业规划、基础设施建设、空域管理、人才培养等多方面为“低空+文旅”发展提供系统性支持。2024年1月，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式实施，低空经济发展进入有法可依的新阶段。2023年12月，中央经济工作会议将低空经济列入战略性新兴产业。2024年，“低空经济”被写入政府工作报告，工信部、科技部、财政部、民航局四部门联合印发《通用航空装备创新应用实施方案(2024—2030年)》。2024年12月27日，国家发展改革委低空经济发展司正式亮相。
“低空+文旅”政策导向已从最初的试点探索，逐步走向系统规划、全面推进，再到如今的规范管理、高质量发展。政策内容也从单纯的产业导向，拓展到空域管理、基础设施、安全监管、人才培养、技术创新等全方位支持，不仅为我国“低空+文旅”的蓬勃发展创造了良好的政策环境，也为产业的高质量发展指明了方向。
“低空+文旅”发展的特点
空域开放驱动：从“严格管制”到“分级开放”。从“离地三尺就需报批”到“非管制空域提前两小时报备即飞”，我国低空空域管理正经历深刻变革。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》提出无人机需有“身份证”，适飞高度不超120米，核心精神是“管得住、放得开、用得好”。中央空管委即将在合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆等六个城市开展电动垂直起降飞行器(eVTOL)试点，对600米以下空域授权部分地方政府管理。
空域管理模式的转变极大激发了市场活力，吸引大量企业和资本进入低空经济领域，推动“低空+文旅”深度融合。游客能够通过直升机、无人机、热气球等多种飞行器获得全新体验，同时为地方文旅品牌推广提供重要参考。例如，湖南张家界将低空飞行体验融入景区特色旅游，打造了覆盖核心景点的空中观光线路;贵州梵净山则结合热气球项目，形成“天空之旅”的主题产品。
立体精细化管理：从“平面”到“立体”。低空文旅基础设施包括物理基础设施(起降平台、充电站、机库等)和空中管理系统(通信、导航、监视、气象监测等)，这些设施不仅为低空飞行提供保障，也为景区拓展高端旅游市场提供支持。
景区借助低空飞行器的观光功能及数字化技术，构建了一个涵盖空中与地面的全方位管理系统。该系统利用实时通信技术和高精度导航技术，使景区管理者能够有效监控游客分布，迅速进行人流疏导，从而提升游客体验。此外，低空飞行器还被应用于景区巡逻和紧急救援任务中，显著提高了整体管理效率。比如，浙江千岛湖景区通过搭建低空起降平台和实时监控系统，成功推出“低空旅游+直升机跳水”项目，并且运用无人机进行景区资源的日常巡查与环境保护监控，实现了资源保护与游客服务的双重优化。
装备技术创新：从“高端”到“大众”。低空飞行器种类繁多，涵盖了直升机、热气球、电动垂直起降飞行器(eVTOL)、小型固定翼飞机以及飞艇等，为文旅行业带来了全新的装备选项。
随着技术的不断进步，低空飞行器的成本显著降低，这些装备逐渐从高端市场走向大众市场。例如，在海南三亚，电动垂直起降飞行器的试点项目以较低的票价吸引了大量游客体验，成为景区新的客流增长点。低空飞行器的多功能性也为文旅行业开辟了更多可能性，比如飞艇可以作为高空餐厅或空中酒店的一部分，无人机利用航拍技术为景区提供宣传素材，而小型固定翼飞机则适合用于跨区域的低空文旅航线。
服务提质增效：从“地面”到“空中”。低空文旅的发展使景区运营从单一的地面维度拓展到空中维度，为游客提供沉浸式、多层次的体验。景区需要对服务中心进行升级改造，提供专业的低空文旅咨询服务和便捷的预订渠道，同时制定严谨的安全规范和操作流程。
低空文旅对景区的规划和布局提出了更高要求，景区运营者需要结合自身特色开发符合低空文旅特点的航线和项目，如空中观光、空中摄影以及空中婚礼等。四川九寨沟景区推出了直升机观光线路，游客可以从空中俯瞰五彩斑斓的高山湖泊;内蒙古草原的热气球飞行项目则让游客能够从空中感受辽阔的草原风貌。
数据驱动融合：从“孤岛”到“共享”。低空文旅数据资源体系包括数据采集能力、数据融合能力和数据价值释放能力。通过多维数据采集网络，整合航拍数据、游客行为数据、生态环境数据等，可以实现全方位数据的动态监测与实时获取。
数据融合消除了“数据孤岛”，将不同来源、不同格式的数据进行高效整合，形成跨部门、跨区域的共享数据资源池。通过数据资产化和商业化运作，赋能低空文旅全产业链，包括景区服务优化、游客体验提升以及产业链上下游协同创新等。这种数据驱动的模式支持全域联动与精准决策，促进产业链协同与资源整合，增强可持续发展能力。
产业链协同：从“单一”到“多元”。“低空+文旅”产业链涵盖上游制造业、中游运营服务和下游文旅产品。上游制造业主要包括飞行器、导航系统和相关设备的研发与生产;中游运营服务是低空文旅的核心环节，包括飞行活动组织、空域调配、游客接待等;下游文旅产品是直接面向游客的部分，包括低空游览线路、文化创意活动、周边服务等。
通过整合产业链上下游资源，推动关联产业协同发展，提高资源利用效率，增强整体竞争力。低空文旅与酒店、交通、零售、娱乐等关联产业的协同发展，实现产业链的横向拓展。例如，与高端酒店合作推出“空中游览+奢华住宿”套餐，与餐饮品牌合作推出空中主题美食体验等。区域联动发展也是推动产业协同发展的重要路径，通过跨区域合作，打造覆盖多个城市或景区的低空文旅网络。
文化体验升级：从“传统”到“融合创新”。“低空+文旅”巧妙地将地域文化精髓与低空飞行技术相结合，精心策划一系列富有地方特色的文化旅游产品。游客可以乘坐飞行器，从空中俯瞰长城的雄伟、黄河的壮阔等自然与文化瑰宝，享受前所未有的文化视觉盛宴。
以飞行体验为桥梁，“低空+文旅”运用数字化技术深度挖掘并展现地方文化的内涵。例如，借助增强现实(AR)技术，游客可以在空中身临其境地聆听历史文化故事，感受文化的厚重与魅力。同时，融合文化创意，推出如“城市灯光秀空中夜游”和“古城文化飞越之旅”等多样化的低空文旅体验，强化低空文旅品牌的文化特色，为游客打造一种全新且多维度的旅游体验，让每一次“飞行”都成为一次深刻的文化之旅。
当前低空文旅发展面临的挑战
运营资质要求较高，空域审批流程复杂。“低空+文旅”的发展首先面临着严格的运营资质要求和复杂的空域审批流程。根据《通用航空经营许可管理规定》，企业要获得通用航空经营许可证需满足多项条件，包括具备与经营活动相适应的民用航空器、航空人员、管理人员、场地设施等，这一系列资质门槛对初创企业和中小企业构成了较大挑战。
大部分低空旅游项目的前期筹备阶段仅空域审批环节耗时较长，涉及多个部门，且审批结果存在不确定性，这给低空文旅项目的运营带来了很大的困扰。目前，我国低空空域管理实行“分类分级”管理模式，1000米以下低空空域被划分为管制空域、监视空域和报告空域。在实际操作中，不同地区、不同高度、不同时段的空域申请需要经过不同部门审批，流程比较繁琐且缺乏统一标准。
通航机场建设有待完善，起降点布局仍存在不合理之处。截至2024年底，全国在册通用机场已达475个，但我国现有通航机场中，A类机场(具备完善导航设备和服务设施)比例不足40%，大多数为简易机场，无法满足全天候、多机型运营需求。在区域分布上，我国通航机场呈现明显的区域不平衡状态，东部沿海地区相对集中，而西部地区尤其是旅游资源丰富的山区、高原地区机场数量较为不足。以云南为例，作为旅游大省，全省运营民用运输机场不足20个，尚不能满足丽江、香格里拉等热门旅游目的地的低空旅游需求。
起降点布局不合理问题同样突出。一方面，许多旅游景区周边缺乏合规的直升机起降点，导致低空观光项目无法开展;另一方面，已建成的起降点往往距离景区核心区域较远，降低了游客体验度。此外，通航基础设施建设周期长、投资大，回报周期长。据某中部省份县城公布的通用机场招商方案，项目总投资3亿多人民币，预计建成后年均收入超过2000万元，20年左右可收回投资成本。这导致地方政府和社会资本投资积极性不高，制约了基础设施建设。
产品商业模式单一，还未形成有效盈利模式。当前，我国低空文旅产品普遍存在产品形式单一、盈利能力弱等问题。一些低空旅游项目仍局限于基础的“观光飞行”模式，缺乏深度文化体验和创新内容，产品同质化严重。停留在“空中看山看水”阶段，无法满足游客更多沉浸式、互动性需求。据中国航空运输协会通航业务部统计，仅有10%左右的低空旅游项目实现盈利。这种单一的商业模式导致产品缺乏差异化竞争力，难以形成持续吸引力。
在盈利模式方面，目前一些企业推出的“低空+文旅”项目主要依靠单次飞行收费，缺乏多元化收入来源。以直升机观光项目为例，绝大部分收入来自飞行体验，而周边产品和衍生服务的贡献较少。这种单一的收入结构导致企业抗风险能力较弱，一旦遇到气象条件不佳或政策调整而被迫停飞等情况，将极大概率面临严重的经营压力。同时，由于运营成本较高，大多数“低空+文旅”项目尚未实现盈利。此外，低空文旅项目与地面旅游资源的整合程度不足，尚未形成完整的产业链条。一些项目仅提供短暂的“空中一游”体验，结束后与地面旅游活动缺乏有效衔接，未能实现“空地联动”的协同效应，错失了延长游客停留时间和增加消费的机会。
大众消费意识薄弱，低空旅游项目宣传力度不足。与传统旅游交通方式相比，公众对“低空+文旅”的认知仍处于初级阶段，认知度与接受度较低，普遍存在“低空旅游就是奢侈品”的刻板印象。
消费意识薄弱的背后是项目宣传力度不足。国内大多数低空文旅企业因规模有限、营销预算受限，难以开展大规模品牌推广。而这些企业的营销投入比例普遍低于传统旅游行业的平均水平，许多优质低空旅游项目未能获得与之匹配的市场关注度，知名度不高。以热气球项目为例，国内多数热气球项目尽管拥有独特风景和良好体验，但因宣传不足，游客预订量在景区总客流中占比很小。相比之下，土耳其卡帕多奇亚的热气球项目通过精准营销和社交媒体传播，已成为全球知名的旅游IP，每年吸引超过50万游客专程体验，游客评价中“一生必去”占比超90%，需提前数月预订。
此外，低空文旅项目的安全性宣传不足也是制约消费意愿的重要因素，多数潜在消费者因担忧安全问题而犹豫不决。然而实际上，现代低空旅游装备的安全系数非常高，比如，热气球事故发生率极低，因而被国际航空联合会认定为最安全的航空器之一。这种信息不对称导致消费者对低空旅游项目存在不必要的顾虑。在数字化营销方面，多数低空文旅企业尚未建立完善的线上预订系统，没有专职的社交媒体运营团队。这使得低空旅游项目难以通过短视频、直播等新媒体渠道触达年轻消费群体，错失了市场机会。
项目消费价格较高，消费机制尚不健全。我国现有的低空旅游项目价格普遍较高，与大众旅游消费水平存在较大差距，导致市场规模受限。2024年我国居民人均旅游消费支出约为1024元/次，而低空旅游单次体验价格是这一水平的2—5倍。巨大的价格差异使低空旅游难以从小众消费品转变为大众化旅游产品，即使许多游客对低空旅游项目表现出浓厚兴趣，但真正愿意接受当前价格水平的人群比例仍然有限。高昂的价格背后是低空旅游项目的高成本结构。以航空器材为例，设备购置成本、年度维护费用高昂，再加上燃油、专业人员、保险等必要支出，导致运营成本居高不下。此外，行业准入门槛高、监管严格也增加了合规成本。在这种成本结构下，企业难以大幅降低价格，形成了一定的市场壁垒。
消费机制不健全也是制约产业发展的重要因素。目前，低空旅游项目普遍采用“一口价”模式，缺乏灵活的定价策略和会员体系。许多项目无论淡旺季、工作日或节假日，价格变动不大，未能通过差异化定价有效调节客流和提高设备利用率。此外，低空旅游项目与传统旅游产品的融合不足，缺乏“套餐式”消费模式。国内大多数项目仍是单独销售，未能形成产业协同效应，错失了市场拓展机会。而在国际成熟市场，低空旅游项目通常与地面活动、住宿、餐饮等打包销售，形成一站式体验，既能提升游客的体验感，也能降低游客对单项活动的价格敏感度。
专业人才短缺，培训体系亟待完善。“低空+文旅”发展面临的另一个关键挑战是专业人才短缺，培训体系亟待完善。这一问题涉及飞行员、机务人员、空管人员及运营管理人才等多个层面，已成为制约行业发展的瓶颈。
飞行员短缺问题最为突出。我国持有通用航空飞行执照的飞行员数量与发达国家相比存在较大差距，按照通用航空器与飞行员的合理配比，我国专业人才缺口较大。在多个开展低空旅游项目的地区，飞行员供需存在失衡，部分景区飞行员数量仅为个位数，人才短缺直接导致项目推进受阻。造成这一现象的主要原因在于飞行员培养周期长、成本高。一名直升机飞行员从零基础培训到取得商用驾驶执照，通常需要1年—2年时间，培训费用几十万到上百万不等，这种高门槛培养模式难以在短期内缓解人才短缺状况。
与此同时，机务维修人才同样紧缺。通用航空器维修要求极高的专业技能，但我国具备相关资质的维修人员数量有限。即使企业愿意提供较高薪酬，合格的维修工程师仍然难以招募。这迫使许多低空旅游项目不得不将设备送往远距离的维修中心，不仅延长了停飞时间，还增加了运营成本。
在管理层面，既懂航空又懂旅游的复合型人才更是稀缺。低空文旅项目需要管理者同时掌握航空安全、旅游服务和市场营销等多方面知识，但当前教育体系尚未建立起具有针对性的培养机制。全国仅有少数高校开设相关专业，且课程设置往往侧重单一领域，难以培养出行业真正需要的复合型人才。
人才短缺问题的背后是培训体系的不完善。我国通用航空培训机构数量有限且分布不均，具备专业资质的培训机构较少。培训标准不统一、实训设备不足、教员队伍建设滞后等问题进一步制约了人才培养的质量和效率。低空文旅企业自身培训能力不足也是问题之一。调查显示，超过70%的低空文旅企业没有建立系统的内部培训机制，员工技能提升主要依靠“师徒带教”和“实践摸索”，缺乏标准化、体系化的职业发展路径。
行业薪酬体系不完善导致人才流失。由于低空文旅项目普遍盈利能力有限，难以提供具有竞争力的薪酬待遇，导致许多专业人才流向航空公司、飞行学校等机构。某低空旅游企业反映，其飞行员年流失率高达25%，严重影响了运营稳定性。
促进低空文旅高质量发展的对策
优化运营资质要求，简化空域审批流程，是低空文旅发展的基础保障。应在确保安全的基础上，构建更为灵活的低空空域管理机制，针对不同类型的低空文旅活动实施精准化、差异化管理策略。一方面，可在旅游热点区域规划专属低空旅游活动区，实现空域资源的常态化开放与高效利用。另一方面，简化飞行计划申报程序，推行“一站式”审批服务模式，大幅缩减审批周期，提升管理效能。建立统一的低空飞行活动网络审批平台，实现跨部门信息共享和业务协同，推动审批流程向电子化、智能化方向转型升级。同时，有必要重新审视低空文旅企业的资质认证标准，适度降低市场准入门槛，鼓励多元主体参与产业发展。对于系留气球、低空观光飞行等安全风险相对可控的项目，可考虑放宽资质要求，简化审批环节，释放市场活力，促进“低空+文旅”产业生态的健康繁荣。
加快“硬件”设施建设，提升“软件”服务水平，是低空文旅发展的重要支撑。完善的基础设施是低空文旅活动的前提条件和重要保障。应加大对低空文旅基础设施的投入力度，支持各地规划建设一批通用机场和临时起降点，形成覆盖主要旅游目的地的低空旅游网络。鼓励利用现有资源改造升级，如将符合条件的退役军用机场和闲置民用机场转型为通用航空基地，降低建设成本。同时，加强低空文旅配套设施建设，如观景台、体验中心、航空博物馆等，丰富游客体验。在“软件”服务方面，应当制定低空文旅服务标准和规范，提高服务质量和安全保障水平。加强低空文旅信息化建设，开发低空旅游APP和小程序，提供航线预订、天气查询、安全提示等服务。建立健全低空文旅安全保障体系，包括飞行监控、应急救援、保险保障等，确保低空文旅活动安全有序开展。
构建多元盈利体系，创新产品商业模式，是低空文旅可持续发展的核心。企业应充分挖掘各地区独特的自然与文化资源禀赋，精心打造特色鲜明、多样化、差异化低空文旅产品。在山水风光区，游客可以享受直升机高空俯瞰或热气球缓慢漂浮的独特视角;在历史文化区，航拍古迹与空中文化之旅将中华文化与现代科技完美融合;在海滨度假区，水上飞机与动力伞等项目则为游客带来别样的海天一色体验。低空文旅产业的发展不应局限于单一领域，而需与文化创意、体育赛事、教育科普、健康养生等多元产业深度融合。这种跨界合作不仅能够拓展产业链条、提升产品附加值，更能构建“低空飞行+地面体验”的立体化产品体系，有效延长游客停留时间，显著提高其综合消费水平。创新商业模式同样是低空文旅可持续发展的关键。会员制、季票制以及飞行俱乐部等运营方式能够有效增强客户黏性;运用“互联网+”思维，通过直播、短视频等新媒体形式扩大品牌影响力，能够实现线上引流与变现的良性循环。此外，航空主题纪念品、精致模型与特色服装等衍生品的开发，不仅能够丰富游客体验，更能为企业创造多元化收入来源，推动低空文旅产业全面、健康发展。
加强市场宣传推广，培育大众消费意识，是低空文旅市场扩大的关键。目前，公众对低空文旅的认知度和接受度仍然有限，部分消费者对低空飞行存在安全顾虑，制约了市场需求的释放。应多渠道加强低空文旅的宣传推广，提高公众认知度和参与度。可以利用传统媒体和新媒体平台，宣传低空文旅的魅力和安全性，消除公众顾虑。组织低空文旅体验活动和推广活动，如航空嘉年华、飞行表演、低空旅游节等，吸引公众参与，培养消费习惯。鼓励知名人士体验低空文旅并分享感受，发挥示范带动作用。与旅行社、在线旅游平台合作，将低空文旅产品纳入旅游线路推荐，扩大销售渠道。开展低空文旅安全知识普及教育，增强公众对低空飞行的了解和信任。此外，针对不同消费群体设计差异化的营销策略，如针对年轻人强调刺激和社交分享，针对家庭游客强调安全和教育意义，针对商务人士强调高效和独特体验等。
优化价格服务策略，建立健全消费机制，是低空文旅普及的重要手段。应当通过多种方式优化价格策略，提高产品性价比。一方面，通过技术创新、规模化运营、提高设备利用率等方式降低运营成本。另一方面，实施差异化定价策略，如淡旺季差别定价、分时段定价、团体优惠等，提高设备利用率和客座率。推出多层次的产品体系，满足不同消费能力的游客需求，如高端定制化产品和大众普惠型产品并举。建立健全低空文旅消费机制，如完善预订支付系统、退改签政策、消费者权益保障机制等，增强消费者信心。探索低空文旅积分兑换、电子优惠券等促销手段，提高复购率。此外，建立低空文旅价格监测和信息公开机制，防止价格欺诈和恶性竞争，维护市场秩序。
重视专业人才培养，提升从业人员素质，是低空文旅高质量发展的重要保障。应当构建多层次的低空文旅人才培养体系，支持高校和职业院校开设通用航空、低空旅游相关专业和课程，培养专业技术人才。鼓励企业与院校合作，共建实训基地和研发中心，实现产学研结合。建立低空文旅从业人员职业资格认证制度，规范人才评价标准。加强在职人员培训，提升专业技能和服务水平。引进国际先进经验和人才，促进技术交流和管理创新。建立健全低空文旅人才激励机制，如职业发展通道、薪酬体系、股权激励等，吸引和留住优秀人才。支持低空文旅创新创业，培育一批具有核心竞争力的领军企业和人才团队。
(作者为北京航空航天大学人文社会科学学院教授;北京航空航天大学人文社会科学学院助理研究员袁令姝对本文亦有贡献)
【注：本文系北京市社会科学基金规划项目(重点项目)“北京卫星网络产业发展现状、优势短板及引导对策研究”(项目编号：24JCB042)阶段性成果】
