一、税收制度改革的历史进程

　　中国税制改革是一个漫长且不断深化的过程，自新中国成立以来，税制经历了多次重大改革，以适应不同历史时期的经济社会发展需求，经历了多个阶段的演进，逐步形成了与社会主义市场经济体制相适应的税收制度。以下是中国税制改革历程的简要回顾：

　　（一）新中国成立初期的税制建设（1949—1978年）

　　新中国成立至改革开放前夕的近三十年间，我国税收制度体系的构建处于初始探索阶段，这一时期的制度建设历经曲折发展。新中国成立初期，财政困难重重。国家财政赤字严重，物价飞涨，通货膨胀严重。为了稳定经济，人民政府采取了一系列措施，如加强金融管理、打击投机倒把、统一财政收支等，逐步稳定了物价和财政状况。在新中国成立初期的财政体系转型中，革命时期积累的财税实践智慧被用于旧税制的系统性改造，这为社会主义财政制度确立了基本架构。1950年1月，中央人民政府政务院颁布《关于统一全国税政的决定》和《全国税政实施要则》，明确了合理负担、统一税法税政、一切纳税人必须照章纳税等税收基本原则，确立了税收立法原则和权限;规定全国统一设立14个税种，即货物税、工商业税、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税;除上述税种以外的其他税种，由省、市或大行政区根据习惯拟定办法，报经大行政区或中央批准以后征收。自此，新中国的税制建立。1953年，我国开始社会主义改造，税制不断简化，实施社会主义过渡时期的新税制。其中较为重要的两次简化是：1958年，随着“一五”计划的完成和“二五”计划的开始，且为适应社会主义改造基本完成的国情，我国进行了简并税制改革，国家推行工商税制整合试点，将商品流通税、货物税等四大传统税目归并为单一税种，同步完成农业税收体系的标准化重构，这次改革简化了税制结构，提高了税收征收效率;1973年，本着“基本上保持原税负的前提下，合并税种，简化征税办法”的原则，我国对工商税制进行了重要的兼并改革，同时也对税目和税率进行了简化，这造成了税收的经济杠杆作用被削弱，在一定程度上影响了税收政策的灵活性和有效性。

　　新中国成立初期，我国实行多税种、多次征的复合税制，这种税制结构适应了当时中国多种经济成分并存的状况，有利于税收工作的开展和财政收入的保障。且随着国家经济目标和经济形势的变化，税收制度的适时调整，为后来的税收制度改革和发展奠定了坚实的基础。

　　（二）改革开放初期的税制改革（1979—1991年）

　　党的十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。这成为当时中国经济体制改革的基本理论依据，税制改革也适应该经济形势。随着改革开放的推进，中国的税制开始逐步向市场化方向改革。这一时期，中国的税种逐渐增多，税制体系更加完善。

　　1.涉外税收制度的建立。以建立涉外税收制度为起点，我国逐步推进税制改革。为了适应对外开放政策的要求，在计划经济体制内，除了继续执行原有的国内税制外，还新建立起一套符合市场经济运行规则、有立法基础的涉外税制。在改革开放初期的1980至1981年间，我国立法机构通过了一系列涉外税收法规的制定工作。具体而言，第五届全国人大在此期间分阶段完成了三部重要税法的立法程序：《中外合资经营企业所得税法》与《个人所得税法》于1980年率先审议通过，次年又补充颁布了《外国企业所得税法》，由此搭建起改革开放后首个涉外税收制度框架。这一系列立法举措通过明确不同市场主体的纳税义务，为吸引外资提供了基础性法律保障。

　　2.国营企业“利改税”。在改革开放初期，国家先后尝试了不同类型的改革措施盘活经济，其中利润留成制度是一个重要的尝试。然而，这种制度在政府和企业谈判的基础上来确定利润上缴比例，带有较大的随意性和不确定性，长期来看对企业产生了一定的负向激励，导致国家财政收入水平下降，财政压力增加，“两个比重”迅速下降并持续走低、财政赤字逐年扩大，中央财政面临着前所未有的困难。为了解决这一问题，国家实施了“利改税”，将国有企业上缴利润改为缴纳所得税。1983年，国务院决定在全国试行国营企业“利改税”，将国营企业向政府上缴利润的制度改为缴纳企业所得税等税收的制度;1984年10月，党的十二届三中全会后的经济体制改革深化期，国家同步实施了两项财税革新：一方面，将国营企业税后利润分配制度推进到市场化调节阶段，即“利改税”的第二步改革;另一方面，通过建立多税种、多环节的复合型工商税收体系实现经济调控机制转型。并且开征调节税，以税收的形式来调节国家与企业的利润分配关系，充分发挥税收等经济杠杆的作用。这一改革措施有助于合理调整国家与企业之间的利益关系，为市场经济的发展创造了良好的税收环境。

　　3.规范立法，完善税制。在改革开放初期，国家也开始注重税收法制化的建设。通过立法手段来规范税收行为，保障税收的公平性和稳定性。1985年，在经济体制改革关键期，六届全国人大三次会议作出重要立法授权，允许国务院针对开放政策制定临时性法规。基于这一法律赋权机制，行政机构相继颁布《进出口关税条例》等过渡性税收法规，初步构建起双轨制经济下的税收规范体系。法律法规为税收的征收和管理提供了法律依据。这些法律法规的制定和实施有助于推动税收法制化的进程，提高税收的征收效率和管理水平。

　　（三）社会主义市场经济体制建立时期的税制改革（1992—2012年）

　　1992—1993年间，我国经济制度从两方面进行改革：1992年，党的十四大确立市场经济的制度目标，同步启动包含税收调节机制在内的分配体系革新;次年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》出台，从课税权配置、复合税制建设等六个方面完成了改革方案的制度化设计。1993年12月15日，国务院作出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，确定从1994年1月1日起实行分税制财政管理体制。1994年起，中国实施了工商税制改革，这是中国税制史上规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次改革。这次改革建立了以增值税为主体，消费税、营业税、企业所得税、个人所得税等多种税种并存的新型税制体系。改革构建了以增值税为枢纽的复合型税收体系：在流转税领域，以增值税替代产品税消除重复征税，同步保留消费税进行特殊调节;在直接税层面，统一内资企业所得税并完善个人所得税，形成“双主体”税制结构。这一制度设计不仅重塑了央地财政关系——通过划分中央税、地方税与共享税种，使中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%跃升至1994年的55.7%。更重要的是构建了与社会主义市场经济相匹配的税收调节机制：在财政收入维度，税收占GDP的比重从1994年的10.6%逐步回升至2012年的18.7%，显著增强了国家财政汲取能力;在宏观调控层面，通过税率差异化设计与税收分成机制，既保障了全国统一市场的形成，又为产业结构优化提供了制度弹性。此次改革实质上完成了财政国家建设的关键一跃，为后续市场经济体制改革奠定了财政制度基础。此后，中国的税制改革继续深化，税制体系逐步完善。在此基础上，中国根据经济发展和社会变革的需要，不断对税制进行调整和完善。例如，逐步推进增值税转型、完善企业所得税制度、加强税收征管等。

　　（四）中国特色社会主义新时代的税制改革（2013年至今）

　　自2013年以来，中国的税制改革进入全面深化改革的新阶段。这一时期，中国的税制改革更加注重优化税制结构，提高税收制度的公平性和透明度。同时，国家开始要求税收制度还应具有较强的征收能力和再分配能力。

　　1.坚持以人民为中心的改革原则。新时代的税制改革始终坚持人民立场，致力于为人民对美好生活的需要提供坚实的物质基础。这主要体现在以下几个方面：(1)减税降费：通过延长增值税优惠政策执行期限、提高起征点以及在现行优惠基础上再减半征收所得税等措施，减轻企业和个人的税收负担，激发市场主体活力;(2)优化营商环境：不断完善税收法律体系，加强税收征管服务，提升税收征管质效，为市场主体提供更加便捷、高效的税收服务;(3)促进共同富裕：通过个人所得税改革等措施，调节收入分配，缩小贫富差距，促进社会公平正义。

　　2.全面落实税收法定原则。新时代的税制改革强调全面落实税收法定原则，这是国家法治体系的重要组成部分。通过加快税种立法，完善税收法律体系，确保税收制度的合法性和稳定性。党的十八大以来，我国已有多个税种完成了税收立法，税收法定原则得到了进一步贯彻落实。

　　3.支持高质量发展和绿色发展。税制改革聚焦市场主体的发展需求，通过减税降费、优化税收服务等措施，增强市场主体活力，推动经济高质量发展。同时，加大对高端制造业、战略性新兴产业等关键领域的税收支持力度，促进产业升级和创新发展。通过开征环境保护税、改革资源税等措施，引导企业降低能耗、减少排放，推动绿色发展。此外，还加强了对绿色低碳产业的税收支持，促进绿色低碳循环发展经济体系建设。

　　4.推进税收征管现代化。新时代的税制改革注重推进税收征管现代化，通过加强信息化建设、优化纳税服务流程等措施，提升税收征管效率和服务水平。同时，加强与国际税收机构的合作与交流，推动税收征管国际合作向更深层次、更宽领域发展。

　　5.服务国家重大战略任务。税制改革还积极服务于国家重大战略任务，如“一带一路”建设、区域协调发展等。通过优化税收制度，为这些战略任务的实施提供有力的税收支持。例如，对原产于特定国家或地区的进口商品实施协定税率，降低关税壁垒，促进贸易自由化和便利化。

　　6.健全税收制度。新时代税制改革还注重健全税收制度，包括研究同新业态相适应的税收制度，以适应经济社会发展的新变化。完善对重点领域和关键环节的支持机制，提高税收优惠政策的针对性和有效性。完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策。

　　综上所述，中国税制改革历程是一个不断适应经济社会发展需求、逐步深化和完善的过程。通过多次重大改革和调整，中国已初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度。未来，随着经济社会的不断发展和变化，税制改革仍将持续深化和完善。

　　二、税收制度改革的历史经验

　　（一）税制改革始终服务于国家阶段性战略目标

　　中国税制改革始终以经济体制转型为导向，其演进历程深刻嵌入不同历史阶段的制度框架重塑之中。从计划经济时期的税种复合设计到市场经济时代的结构性调整，税制变革始终作为国家经济制度变迁的配套机制，通过动态适配实现财政功能与体制目标的协同。因此，在进行税制改革时，必须充分考虑经济体制的变化和经济制度的需求。税制改革必须紧密结合国家的经济发展情况，不能一味追求简化。过度简化的税制可能导致税收与经济发展的实际情况脱节，完全改变了税收作为国家调节、监督经济活动的工具作用。因此，在税制改革中，应根据经济发展情况和税收征管能力等因素，合理确定税制的复杂程度。税制应适应客观经济情况，并能促进经济的发展。

　　（二）渐进式改革路径有效控制制度变迁风险

　　1.“试点-推广”机制有效降低了系统性冲击。税制改革往往涉及广泛的利益相关方和复杂的经济环境，因此改革过程中可能面临诸多不确定性和风险。“试点先行”策略通过在局部地区或特定行业先行先试，可以逐步暴露和识别潜在的问题和风险，从而避免在全面推开时引发系统性风险。改革开放初期，涉外税制在深圳等特区先行试验，验证了“差异化税制”对吸引外资的有效性，为全国推广提供经验缓冲。通过试点，政府收集到宝贵的实践经验，对改革方案进行必要的调整和优化，确保改革的平稳推进和成功落地。并且税制改革往往涉及公众切身利益，因此公众的接受度和认可度是改革成功的重要因素之一。“试点先行”策略可以通过在局部地区或特定行业进行试点，逐步引导公众了解和接受新的税制。在试点过程中，政府可以通过宣传、解释和沟通等方式，增强公众对税制改革的认知和认同感，为全面推开改革奠定良好的社会基础。同时，“试点先行”策略还可以提高政策制定的科学性。通过试点，政府可以收集大量的数据和信息，对改革方案的效果进行客观评估。这些数据和信息为政府提供了宝贵的决策依据，有助于政府更加科学地制定和调整税收政策，确保改革的针对性和有效性。2016年，“营改增”试点从部分行业逐步扩展，避免了税基剧烈波动，体现了“摸着石头过河”的方法论价值。

　　2.法制化建设保障改革稳定性。中国税制改革的法制化进程始终以立法实践为核心抓手，通过不同历史阶段的制度创新，逐步实现税收治理从行政指令向法律规制的转型。1986年，《税收征收管理暂行条例》颁布，首次以行政法规形式明确了征纳双方权利义务，标志着税收管理从政策主导向法律框架主导的关键跨越——其通过统一征管程序、规范滞纳金计算标准等措施，使纳税人得以清晰预判纳税责任，税务部门执法依据从非标准化的“红头文件”转向可量化的法律条文，税收公平性与征管效率显著提升。这一改革为后续税制立法提供了“规则先行”的范本。至2018年《环境保护税法》施行，法制化逻辑进一步深化：通过“费改税”将排污费升级为法律税种，不仅以刚性税率倒逼企业绿色转型，更以立法程序固化改革成果，避免了政策反复导致的执行偏差。两阶段案例共同印证，法制化建设既是税制改革的实施路径，更是改革成果的制度锚点，其双重功能构成中国税制现代化进程的底层逻辑。

　　（三）效率与公平的动态平衡塑造改革韧性

　　税收制度在国民经济治理中具有双重属性：既是财政收入汲取的核心工具，亦是宏观调控的关键政策杠杆。这一复合功能要求税制改革科学评估税收的宏观调控效能。从国家—企业分配关系的制度演进可见，1983年国营企业“利改税”改革以所得税取代传统利润上缴模式，通过“税利分流”机制即国家先以税收形式参与企业初次分配，再以产权收益获取税后利润，有效缓解了财政汲取压力并释放了企业经营活力。但调节税附加征收的设计缺陷，导致部分企业实际税负高于名义税率，暴露出效率导向下税收公平性的制度短板。这一矛盾在后续改革中逐步得到修正，2018年个人所得税改革通过引入继续教育、大病医疗等六项专项附加扣除，实现从“税基普适性扩张”向“差异化精准调节”的功能转型，标志着税制设计主动回应共同富裕目标的价值转向。历史经验表明，公平税负原则的实现需依托动态优化的制度设计：一方面，通过统一税率、简化税目消除所有制歧视;另一方面，借助差别化扣除、累进税率等工具构建“能力负担”调节机制，最终在国营、民营及个体经济主体间形成“竞争中性”的税收环境。

　　三、新时代推进我国税制改革的思考

　　推进税制改革，建立现代税收制度，是增强社会主义现代化建设动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能的重要途径。通过税制重构，优化协调中央税权与地方财政自主权的关系，构建事权划分法治化、财力分配适配化、区域补偿机制化的央地财政协同机制，既为宏观经济运行提供制度韧性，又推动财政收入代际平衡发展，确保国家财政收入的可持续增长。目前，我国税制改革的推进是一个复杂而系统的工程，它涉及经济社会的多个方面，需要综合考虑各种因素。

　　（一）紧扣国家治理目标，服务现代化建设

　　税收在国家治理和现代化建设中扮演着重要角色，通过合理设计和有效实施税收政策，可以促进经济的健康发展，提高国家治理效能，实现社会的公平正义，为国家的长远发展奠定坚实的基础。税收政策需要紧扣国家治理目标，服务现代化建设，通过合理的税收政策，促进经济增长、科技创新、绿色发展、乡村振兴、社会公平等，为现代化建设提供有力支撑。通过合理的税收政策，如降低企业所得税率、进行增值税改革等，减轻中小企业税负，激发市场活力，促进经济增长。对高新技术企业、研发投入等给予税收优惠，鼓励科技创新，推动科技进步，为现代化建设提供技术支撑。政府通过环保税、资源税等政策引导绿色生产和消费，促进生态文明建设。对农业、农村给予税收优惠，支持农业现代化、农村基础设施建设等，促进乡村振兴。通过税收筹集财政收入，支持教育、医疗、社会保障等公共服务，促进公共服务均等化，提高人民生活水平。

　　（二）深化税费改革，优化税制结构

　　根据经济发展的实际情况和税制改革的总体安排，合理调整税种设置和税负水平。应逐步提高所得税、财产税等直接税的比重，降低货物和劳务税等间接税的比重，以更好地发挥税收在调节收入分配、促进社会公平方面的作用。全面推行增值税转型改革，确保改革顺利进行，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。构建劳动收入综合征税与非劳动所得分类计征的二元税制框架，针对经营性收益、资本利得及财产性收入实施收益性质导向的差异化税率设计，推进劳动报酬税收征管体系的集约化整合。加强企业所得税税前扣除政策的管理，确保税收政策的公平性。

　　（三）优化地方税体系，理顺央地财政关系

　　优化地方税体系有助于促进央地财政关系的规范化。在明确划分中央和地方财政事权和支出责任的基础上，通过完善地方税体系，可以进一步理顺央地之间的财政关系，减少财权与事权不匹配的现象。在中央与地方财政事权和支出责任清晰界定的前提下，健全地方税制结构能够系统性缓解财权与事权错配矛盾，推动财政关系向权责匹配方向演进。具体可从以下维度推进改革：第一，消费税征收环节与税权配置改革。探索将消费税征收环节从生产端转向消费端，逐步将税基核算权限下放至地方层级。通过扩大奢侈品、高污染产品等调节性税目覆盖范围，并结合区域消费特征实施差别化税率设计，如对东部发达地区适度提高高端消费品税率，既增强地方自主财力，又强化消费税对居民消费行为的引导功能。第二，地方附加税种整合与税率弹性化。推动城市维护建设税、教育费附加及地方教育附加“三费合一”，整合为统一的地方附加税种。在中央设定基准税率区间的前提下，授权省级人大根据辖区公共服务需求浮动调整实际税率，建立“基准统一、弹性浮动”的地方税权配置模式。此改革路径通过“税权下沉+弹性调控”双轮驱动，既维护全国统一市场的制度刚性，又赋予地方政府因地制宜的财政自主空间，最终实现央地财政关系的动态均衡。■

　　(作者单位：中国人民大学公共管理学院)