“几个朋友私下开玩笑说，党中央国务院的英明决策，还需要你们去环评？”

　　“环评法要修改，一是政策环评的内容要开拓，二是规划环评能否成为一项行政许可。三是能不能改变‘国家批微观、地方批宏观’的倒置局面。”

　　2003年的9月1日，十年磨一法的环境影响评价法（下称环评法）正式实施，原本只能“被统一思想”的环保部门，终于有了向盲目发展说“不”和事先预防环境损害的利器。

　　随后，怒江水电13级开发规划、圆明园防渗漏工程、厦门PX以及北京六里屯垃圾焚烧等项目，以环评法为依据，形成了日渐清醒的公众参与。但环评法在违法成本、补办程序、公众参与度等方面仍存在短板，面对大项目、政绩工程，仍有力不从心之处，因而也有人说是“打苍蝇多，打老虎少”，难脱走过场之嫌。

　　八年之后，面对修法的呼声，环评法的主要发起者、亲历者，环保部环评司巡视员牟广丰，讲述了当年环评法由政策环评妥协为规划环评背后的无奈。“如果环评法修订，要开拓政策环评内容，建议规划环评成为一项行政许可”。

　　南方周末：环评法实施8年来，质疑不断、修改呼声不断，怎么看待环评法？

　　牟广丰：环境影响评价法的立法初衷和最终出台的法之间，有一定的出入。环评法原本希望从决策的源头就开始论证利弊，如重大政策制定、生产力布局、国土整治和区域开发等。完整的战略环评（SEA）应该包括三个环节，首先是对政策的环评，其次是规划，最后才是项目，但我们的环评具有严重的先天不足，体现在环评法中就只剩了规划环评和项目环评。

　　什么叫政策环评呢？以能源政策为例，过去长期实行的是“有水快流”的能源开发政策，时至今日，官方统计的煤炭消耗每年是三十多亿吨，为此整个山西15.6万平方公里挖空了将近1／4，其中又有1／4塌陷区，吕梁地区成村的塌陷，不少农民实际上沦落成了生态难民。如果从战略源头上调整能源政策，还会不会是这个样子？　

　　南方周末：环评法出台之时，为何没有政策环评的内容？

　　牟广丰：1996年31号文件（国务院《关于环境保护若干问题的决定》）中，提出了生产力布局、国土整治、区域开发、城市开发要进行环境影响论证。当时想从环境论证撕开一个政策环评的口子，再制定环评法。因为环境影响评价就是直接针对政策的，比如美国的环评法叫做国家环境政策法案，要求联邦政府在制定政策前先做环评。但立法过程中，几个回合下来我们就败下阵来，几个朋友私下开玩笑说，党中央国务院的英明决策，还需要你们去环评？

　　南方周末：当年没能从政策源头就环评，现在是否有改观？

　　牟广丰：从这一轮“十二五”规划的制定可以看到，我们的工业仍以能源重化工、基础原材料为主，在全世界市场份额之大、产量之高、投入产出比之差距，仍在继续，环境影响评价在决策源头上可谓“介入不得”或“介入不深”。

　　南方周末：据说2003年环评法正式实施后，马上就用在了怒江建坝上？

　　牟广丰：2003年8月13日，怒江13级水坝规划的评审会召开，距离环评法正式实施的9月1日只剩下十几天。这个做法看上去很像打时间差，环评法要求，对“区域、流域、海域”的建设开发利用规划，都要在规划编制过程中进行环评。有了环评法之后，怒江13级梯级开发规划，就要做流域规划评价，而不仅仅是单个项目评价。

　　南方周末：环评法的缺憾和欣慰各是什么？

　　牟广丰：缺憾是没有政策环评，欣慰的是终于有规划环评了。政策环评是源头，用来评价这件事情到底能不能做，规划环评则是已经决定要做了之后具体怎么做的问题，而到了项目环评阶段，规模结构布局大致都定了，剩下的无非是“墙内几百米，墙外几公里”的事。

　　规划环评在确定产业规模、结构和布局上，是项目环评所达不到的。但遗憾的是，规划环评只是法律程序，而非行政许可。项目环评属于行政许可，环评不过可一票否决。规划环评则不然，即使对规划提出修改意见，而有权审批规划的机关不采纳，只要对不采纳的理由做出说明规划可以照样实施。这就大大削弱了规划环评的法律效力。

　　即便如此，环评法刚实施时，规划环评工作的开拓也是步履维艰，到什么程度？一些部门根本不理你。当时我正好分管两个处，管项目环评的那个处门庭若市、车水马龙。管规划环评那个处人烟稀少、门可罗雀。我们只好另辟蹊径，从法理上找依据，如环评法第一章是总论，第二章就是规划环评，第三章才是项目环评，还规定凡是做了规划环评的，项目环评可适当从简，这就说明规划环评是项目环评的前置条件。我们提出凡是没有列入规划的或未作规划环评的不予授理项目环评，并明确写进《规划环评条例》，这样才打开了规划环评的局面。

　　环评法还留下了另一个遗憾。规划环评中，跨流域、跨区域的环评国家批，省内的流域规划和省内的区域规划则是地方批。环评法实施不久后，我去了河北唐山和四川的大渡河流域调研，当时就发现一个问题，处于省内的大渡河流域规划和曹妃甸临港工业区规划，省里就可以批，但具体到每一个点上，又是国家批。比如，大渡河上每一座水坝和曹妃甸临港工业区的每一个码头都是国家批，变成了宏观的地方管，微观的国家管，宏微倒挂。

　　南方周末：如果环评法要修订，改什么？

　　牟广丰：环评法要修改，一是政策环评的内容要开拓，二是规划环评能否成为一项行政许可。三是能不能改变“国家批微观、地方批宏观”的倒置局面。环评原本是预防性的，应该前置在环境影响发生前，环评法第三十一条规定的补办环评手续一条，变成了“先上车，后买票”，确实需要修改。

　　南方周末：一些环保NGO认为环评法对公众参与的规定偏原则性，需要具体到公开环评报告文本、至少召开一次发布会的程度，您怎么看？

　　牟广丰：环评法对公众参与的意义，称得上是破冰。这么多年来，相对于其他一些部门，环保部门在信息公开和公众参与方面，做的相对还要多些。圆明园防渗漏工程环评听证，是第一次按照环评法的程序进行的环评听证。有人说我们“只打苍蝇，不打老虎”，这也不尽然。厦门PX、上海磁悬浮这些事件的解决，都离不开公众参与。

　　公众参与的关键，一个是程序，另一个提倡的是让真正利益相关者参与，前提是信息公开。一些部门怕麻烦，以保密为由拒绝信息公开，其实公开是常态、保密是个案才对。环评法修订，应该对公众参与有更细致的规定，把那些躲在保密挡箭牌后面的信息释放出来。