【核心提示】面对全球化、知识经济、移民问题等挑战，美国力图通过改革来解决公立中小学教育的质量问题以提高未来劳动力素质和全球竞争力。改革的主导观念与制度涵盖教育质量、教育标准等方面。
自20世纪80年代始，美国教育改革一直延续如何提高教育质量这一主题。面对全球化、知识经济、移民问题、社会经济不平等加剧等的挑战，奥巴马上台以来，通过加大投入、深化改革，进一步强化提高教育质量这一主题。本文试图阐述当前美国教育改革的发展演变情况及发展趋势，以期对我国的教育改革提供借鉴。
一、美国教育改革的主要观念与措施
面对全球化、知识经济、移民问题等的挑战，美国力图通过改革解决公立中小学教育质量这一老大难问题。虽然历经里根、布什等政府的更迭，但改革的主旋律基本保持不变，使各届政府政策的共同性大于差异性。改革的主导观念与制度涵盖教育质量、教育标准、问责制、择校制、入学能力、支付能力等方面，奥巴马政府也不例外。
1.教育质量。教育质量主要指教学活动的效果，指通过教学活动产生“增值”，使学生能力得到提高。在美国基础教育改革政策中，教育质量实际上等同于州一级或联邦一级阅读与数学科目标准测验结果。小布什政府《不让一个孩子掉队法》要求基础薄弱学校学生测验成绩每年都有进步，多年不能达到这一要求的，就要面临被关闭的危险。由于这种做法窄化了学校的教育目标，遭到不少学校和教师的反对。奥巴马政府则鼓励各州改进测验方式，使测验能够真正反映学生多方面的能力进步情况。
高等教育认证制度是保证美国高等教育质量的重要机制。美国联邦教育部呼吁高等教育改革认证制度，将认证与评价重点从“投入”转变到“产出”，树立以学生学习结果为重点的新的高等教育质量观和认证标准，并将认证情况向公众公开，增加透明度。高等教育认证委员会认为，为了保持较高的质量标准，高校应当建立一种机制，研究如何满足社会的需求，对自身的实力、不足和机会进行系统分析，充分利用能够掌握的资源，不断改革和更新课程内容和教学方法，建立有效的评价机制及教师专业培训制度，最终促进学生学习效果的提高及能力的进步。
2.教育标准。在20世纪80年代以前，美国学校开设什么样的课程一直由地方学区决定，虽然大学理事会、教科书出版商、考试机构也在全国范围内有着很大影响。80年代中期，在联邦教育部教育优异委员会发表的《国家处于危险中》报告的推动下，加利福尼亚等一些州开始制定全面的基础教育改革方案，包括学生学习标准、课程、教材选用、教师专业发展、考试政策等。
美联邦政府对教育标准进行立法始于20世纪80年代末的老布什总统时期。2001年通过的《不让一个孩子掉队法》继续要求各州实行以标准为基础的改革，所有各州都应在阅读、数学与科学课程内容方面采用富于挑战性的标准。对学生成绩标准，至少应分高级、熟练与基本3个水平进行衡量，从而加强了联邦政府对各州教育的影响。到2004年，美国各州都制定了课程内容标准。
美国8年级学生的课程标准曾一度低于世界上教育最先进国家整整两个学年，并且美国50个州课程标准相差很大。如密西西比州四年级学生阅读熟练成绩标准比怀俄明州要低70分，而马萨诸塞州8年级学生科学课程标准则居于世界前列。斯坦福大学哈蒙德教授曾生动地指出，目前美国各州典型的课程标准是一英里宽，一英寸深。国际比较研究也发现，美国中小学课程覆盖课题内容很广泛，但很肤浅，缺乏深入学习、研究、对知识的深入理解。为此，联邦政府要求各州应接受挑战，采用世界上最优秀的课程标准为21世纪竞争做好准备。改革的办法是建立全国性和导向性较高的课程标准。通过加强教师培训和教师专业发展，实施新的课程标准，并通过改善测验方式，考查实施新标准的全面效果。
2009年1月，奥巴马上台后，联邦教育部要求各州制定更高要求的课程标准，改善学生测验与评价数据系统。2009年6月，由美国州长协会、州教育厅长协会共同组织发起美国46个州及哥伦比亚特区起草从幼儿园到高中的全美共同教育标准。目前的问题是，由于每个州自己决定每个年级的学生应学习的内容，一些州为了使学生能够通过考试，设置比较低的标准，最终不能够为学生升学和就业做好准备。
3.问责制。问责制要求学校、学区、教师、学生对学习结果负责，这是20世纪80年代以来美国各州、学区和学校最重要的政策课题。在此之前，各州一般只关心公立学校教育的投入，例如图书馆书籍数量、教室中计算机的数量等。80年代，州长们提出州政府应给予学校更多投入，并给予学校在日常运行方面更多的自主权，但学校要对学生的成绩负责。
随着《不让一个孩子掉队法》的颁布，新的“问责制”包括以学校为单位的平均学生成绩每年都必须取得进步；将成绩测验结果向公众报告；如果一所学校的学生成绩达不到规定要求，就要面临重组或关闭等后果。法案还要求每一个州都要向联邦教育部提交“问责制计划”。
从2003～2004学年度开始，所有州都开始依据学校是否达到绩效目标所规定的“年度进步要求”，公开对学校进行排名。据统计，该年度至少有19644所学校未达到规定绩效目标要求。2004～2005学年度，36个州对被认定为低水准的学校要求进行改进。29个州立法规定对低水准的学校可以采取关闭、接管、替换教师、改制成为特许学校等措施。但有研究认为，许多州实际实施效果并不尽如人意。一些州可能没有足够资源来帮助所有未达标学校进行改进。而《不让一个孩子掉队法》的强制性时限要求可能迫使一些州降低达标标准。
一些州不但对学校实行问责制，还要求学生对自己的学习结果负责。2004～2005年，有21个州要求学生通过规定科目的测验才能获得高中毕业证，有8个州则要求学生通过规定的考试才能升级。一些州（如佛罗里达州、新墨西哥州）甚至将对教师的评价和薪酬与学生在州测验中的成绩挂钩，但教师工会表示，这种做法不公平，因为影响学生成绩的许多因素是教师无法控制的。
无论如何，目前美国大多数州实施了问责制，对学生提出学习成绩标准，并测验学习效果，对达到要求与未达要求的学校、学生分别进行奖惩。为更好地了解和跟踪学生成绩进步情况，一些州和地区（如佛罗里达州、德克萨斯州休斯敦市、加利福尼亚州长滩市等）建立从小学到大学完善的学生成绩数据系统，并在此基础上建立绩效责任制度。而民意调查也表明，公众和多数教师也支持实行高标准和对结果问责。
为鼓励各州进一步加强和改善绩效责任制，奥巴马政府在其刺激经济计划中设置“力争上游项目”，拨款150亿美元，采用竞争性方式，鼓励各州建立最先进的数据统计系统、测验系统，以及较高的课程标准。哈蒙德指出，美国学生只会进行多项选择标准测验，而教育高水准国家的测验强调对学科的理解、回答开放式问题、进行科研调查，强调写论文、解决复杂世界中的真实问题、广泛使用新技术等。为此，奥巴马政府鼓励各州开发高质量的测验，要通过写作、分析、解决开放式问题等，侧重考查学生的能力表现，引导开设内容更深入的课程和教学，并通过支持教师的专业发展和培训，使广大教师学会新的测验评分方法，使这样的测验可靠、有效、可行。
4.择校制度。美国公立学校择校改革运动源于20世纪60年代末70年代初，当时开始出现允许跨学区就读的特色学校——“磁石学校”。同时，其他择校形式和思想如“学校教育券”制和“特许学校”也已开始萌芽，并进行了相关实验。
进入80年代后期，美国择校制度得到进一步发展。《不让一个孩子掉队法》允许在低水准公立学校就学的学生家长使用教育券，将孩子转学到私立学校或特许学校上学，进一步鼓励自主择校制度的发展。此后，教育公司办学模式得到迅速发展，以“诺贝尔学习集团”、“爱迪生学校公司”为代表的“教育公司学校”为学生择校提供了一种新选择。到2003年，全美已有40个州通过了立法支持创建特许学校。2007年9月份一份资料显示，全美已有4100多所特许学校，占全美公立学校的2%，在校学生120多万人。目前，美国基础教育有磁石学校、教育税减免制、学校教育券制、特许学校和教育公司学校等不同形式的择校项目和制度。奥巴马上台后，积极支持各州开办特许学校。在其刺激经济计划中，投入250亿美元用于支持各州的特许学校建设。奥巴马及其教育智囊认为，由学生家长、教师、民间团体或社区组建的公立特许学校为教育创新提供了空间，在美国许多地方取得不错的成效，被视为教育创新的范例。奥巴马政府要求各州积极鼓励开办特许学校，既要严格要求及时关闭不达标的特许学校，也要大力扶持，取消对建立特许学校数量的限制。但奥巴马政府对教育券方式不感兴趣，认为这种择校方式是杯水车薪，无济于事。
5.入学能力。入学能力是指各种背景的人获得他们自己所希望的教育的能力。在当前美国教育政策中主要是指高中毕业生是否为接受高等教育做好准备。目前，影响美国学生高等教育“入学能力”的最大问题是，高中毕业生的知识基础、学习能力不能适应大学学习要求，甚至还有许多学生高中都不能够毕业。因此，美国高等教育机会问题和中国的情况有所不同，问题不在于高等教育机构能否满足人们接受高等教育的需求，而在于高中不能够培养高校所需要的合格生源。
6.支付能力。支付能力是支付教育成本的能力。衡量支付能力的方法是计算教育成本（学杂费）与生活成本（食宿费）之和占家庭收入的百分比。因此，教育成本越高，家庭收入越低，对高等教育的支付能力也越低。近10年来，高校学费上涨导致美国家庭对高等教育的支付能力明显降低，以低收入家庭子女上公立四年制大学为例，高等教育净成本占家庭收入的百分比从41%上升到47%。有趣的是，在美国，经济比较贫穷的州的家庭对高等教育的支付能力似乎要高一些。因为这些州的大学学费往往比其他州要低一些，而由于这些州许多家庭收入比较低，联邦政府给予的学生资助往往多一些，从而起到一种平衡作用。
二、奥巴马政府主导下的美国教育改革的主要发展趋势
奥巴马上台不但带来美国社会与教育界观念的改变，而且在增加联邦政府教育开支的幅度上也是创历史纪录的。有评论指出，奥巴马教育政策有可能是自林登·约翰逊总统实施“伟大社会”政策以来，有望改善美国教育的最为雄心勃勃的计划。奥巴马上台后，在联邦政府教育投入方面更是展现了大手笔。在2009年初美国国会通过的7870亿美元的刺激经济法案中，用于教育的投入达到1000多亿美元。其主要用于五个方面：一是加大对“早期启蒙教育项目”的投入；二是敦促各州提高课程标准；三是招聘、培养并奖励优秀教师；四是鼓励教育创新，发展优质教育，支持开办“特许学校”；五是增加大学生资助，为每个美国人提供高质量的高等教育。可见，奥巴马的教育改革举措是全面的、有力的。
1.从强调公平转变到更加强调质量。这一趋势是小布什政府改革甚至过去30年来改革政策取向的延续。为此，奥巴马政府更加强调提高课程标准，要求开设更高难度和深度的课程，增加高水平教师的供给，革新和加强统一测验制度，完善学生成绩档案数据库的建设，强化绩效责任制。
2.从强调改革转变到改革与投入并重。自里根总统以来的共和党政府一直关注削减联邦政府开支，实行“小政府，大社会”。由于同时涉足伊拉克、阿富汗两个战场，造成联邦政府巨额军事开支和赤字，小布什政府的教育和其他社会事业开支连年遭到削减，至多也只能维持不变。在捉襟见肘的资助下，《不让一个孩子掉队法》的实施受到多个州的杯葛甚至起诉，一些本来良好的改革愿望得不到落实。奥巴马上台后，大幅增加了联邦政府教育开支，实行了全面、综合的改革举措，改变了以前修修补补的联邦教育政策。
3.从鼓励各州发挥灵活性转变到更加注重发挥联邦政府的协调作用。以前，《不让一个孩子掉队法》一方面提出到2015年所有美国学生在阅读、数学课程方面至少达到合格水平的目标；另外一方面又给予各州灵活性，制定自己的合格标准，许多州因此把标准定得很低，以便可以比较容易达标，从而得到联邦政府的资助。奥巴马上台后，积极推动制定全国性的课程标准，并鼓励各州参照这一课程标准进行改革，在加强联邦政府的协调作用方面迈出了一大步。
4.从把教师作为改革对象转变到作为改革同盟军。无论是小布什总统还是共和党竞选人麦凯恩，都把改革的矛头指向教师，认为广大教师特别是教师工会是阻挠改革的绊脚石。学生测验成绩差，教师要负主要责任。学生成绩得不到提高，就得给教师减工资。如果一个学校学生成绩长期得不到改善，就要解雇一批教师，甚至关闭学校。
靠众多工会包括教师工会起家的民主党赢得总统大选，自然也很重视教师。因此奥巴马一直宣称要依靠广大教师进行改革，将教师作为改革的同盟军而不是把教师作为改革对象。虽然要实行绩效工资制，但主要是对帮助学生成绩取得进步的教师给予薪酬奖励。对不能使得学生成绩进步的教师，也承诺给予帮助，而不轻言扣罚工资。
5.从注重标准测验转变到更加注重教师、课程、教学，改善教学效果。这要求通过改善测验方式，有效测量学生的能力表现，并把测验作为手段，而不是目的。小布什政府实施《不让一个孩子掉队法》的主要问题，除资助力度不足以外，也不能履行给每个课堂都配备高度称职的教师的承诺。法案主要的作用，是用标准测验结果惩罚学校，使得教师们整天忙于训练学生学习如何做标准测验题，这使得许多学校和教师对这一法案怨声载道。
奥巴马政府力图改变这种状况，设立项目鼓励各州提高教师质量，开设高水平的课程，改善测验方式。使测验更加注重学生的学习过程、能力表现，帮助教师改进教学，避免学生陷入死记硬背、窄化的课程、低水平的思维训练等情形之中。
奥巴马声称，他是一个团结者，与坚持某种党派界限明显的原则或意识形态比，他更感兴趣什么政策能够起作用。但有评论家指出，奥巴马坚持一种超越党派或者“后党派”立场，其实质是一种反政治的幻想，是梦想一种没有权力关系、没有政治斗争的社会。因此，日前在奥巴马的总统任期内，教育变革的前景仍然不明朗。因为奥巴马在公司利益和民主价值之间首鼠两端，加上各州经济的不确定性，公立学校和高等教育危机有可能日益加深。但奥巴马仍然点燃了希望，因为公众渴望教育变革，并因此可能会激发起进步的教育改革运动，推动奥巴马走得更远。美国民众的集体能量已经被调动起来了，创造了一种必要条件，对自由市场意识形态、新保守主义经济政策进行严肃的批判和清算。奥巴马开辟了一个新时代，在这个时代，道德领导能力、公众参与、社会责任再一次成为推动民主价值的中心课题。
三、总结与评论
当前美国教育的改革是全方位的，致力于提高教育质量、促进教育公平、努力保持与加强美国的全球竞争力优势的宗旨也是十分明确的。
1.美国公立学校系统在实现教育公平方面功勋卓著，但在提高低收入社区学校教育质量方面则口碑不佳，问题的根源是庞大的公立学校系统、教师质量以及教师工会等因素。美国公立学校系统是在19世纪末为了适应现代工业社会的需要而开始建立的，现在我们视为理所当然的幼儿园、公立高中开始出现，增加到原有的1至8年级的学校层次之中。教育局长、按年龄分班、统一课程、测验等，都是那时产生的。教育局长、校长等对教师们进行控制，教师和课堂成为官僚体系的一部分。美国公立学校制度在实现免费、世俗、普遍的义务教育、教育机会均等方面发挥着极其重要的作用，具有巨大的历史进步意义。
美国公立学校在实现教育公平方面发挥了巨大作用，但许多公立学校质量堪忧。其根源一是公立学校庞大的官僚化系统，二是教师问题。随着美国人口特别是较低教育水准移民人数的增长和经济社会发展的需要，美国公立学校系统变得日益庞大，不堪重负。例如马里兰州蒙哥马利县教育局，工作人员就有一千多人。美国两位著名的政治科学家丘伯与摩尔认为，公立学校是等级制控制系统的“囚徒”。现在的公立学校受地方的教育委员会、教育局的控制，而地方教育委员会、教育局又受州一级教育官僚体系的监督，其结果是公立学校不能有效、快速应对环境的变化和挑战，导致质量和效率低下。有学者认为，择校项目是应对庞大的、僵化呆板的公立学校系统唯一有效的途径。
教师之所以被视为是教育质量问题所在的原因之一是，从20世纪70年代以来，美国缺乏有效的中小学教师培养、分配战略。加上农村地区学校办学经费投入严重不足，教师工资水平很低，使得这些地区优秀教师紧缺的局面日益恶化。教师质量提高既没有计划保障，在全国范围内地区分布也极不平衡。
美国教师之所以被视为教育质量低下的源头的另外一个原因，是强大的美国教师工会力量素来对教育改革持抵触立场。无论是美国教师工会NEA还是AFT，都有数百万会员，对他们的力量政治家们大都不敢小觑。维护教师权益是这些教师工会的主要诉求，把学生成绩好坏完全归咎于教师，也确实有失公允。因此，美国教师工会的声音总能得到相当的支持，使得一些针对教师、直接触及教师利益的改革措施和立法常常举步维艰。
2.美国的经验表明，基础教育改革必须取得广大基层教师和中小学校长的支持。如果将教师和学校看成是问题所在，作为改革的对象，而不是重点考虑支持与帮助教师和学校改进教学，改革就不可能取得所希望的效果。当前，美国政府的教育改革比较多地借鉴企业管理理念与市场机制，例如通过量化考试衡量学生成绩的进步、对教师实行绩效工资、对学校实行问责制、城市公立学校系统越来越多实行CEO式的管理，通过特许学校、教育券等“择校”方式，给予不能达标学校学生到其他学校就读机会等，试图以这些方式促使公立学校提高教育质量。但许多教育家及有识之士也指出，教育改革决不能以广大教师为对象。如奥巴马就指出，他的教育改革方案，包括教师绩效工资方案，主张要与教师协商来决定，而不应由校长单方面决定。只有取得广大教师的支持，并帮助广大教师改进教学，教育改革才能取得成效。因为任何创新项目的成功，最终都取决于教师的实施能力。
3.教育公平与教育质量观念随着时代发展演变而不断发展变化，在不同年代有着不同的要求。如果说，在20世纪60年代、70年代，由于民权运动风起云涌，反种族隔离运动取得历史性胜利，美国教育改革的主旋律是教育公平的话，从20世纪80年代以来，教育改革的主旋律就转变到提高教育质量。从里根总统到老布什总统，从克林顿总统到小布什总统，提高教育质量，强调共同教育标准，加强教育测验，一直是改革的主调。
但另外一方面，教育公平与教育质量观念也是相互联系、相互转化的。如果说，在20世纪60年代、70年代，美国教育公平改革致力于达到的目标是中小学入学权利的平等的话，从80年代到现在，目标已经转移到学习结果的平等。因此，现在的目标既是提高教育质量，也是要求实现来自不同族群、不同收入水准家庭学生享受学习结果平等的更高层次的教育公平权利。现在的入学权利平等目标，已经转移到高等教育，奥巴马总统要求每个有意愿接受高等教育的学生，都能够享受到高等教育入学机会。
4.教育质量不等于标准测验结果，学生不仅仅是人力资本，教育目标既应当包括阅读、数学技能，也应当包括社会责任感、公民素质。从20世纪80年代以来的教育质量观念一直是以学生参加州一级标准测验的成绩结果为衡量标准的。但标准测验强调狭隘范围内的最低技能标准，仅仅从人力资本概念出发，着眼于低端劳动力市场的需求。其结果导致学校实际教学中的应试教育，学生的多方面能力和公民素质培养被忽视。教学课时多向需要测验的科目如阅读、数学倾斜，而音乐、体育、美育等课程被忽视。因此，这种标准测验一直受到许多中小学的排斥和抵制，也被许多教育评论家所指责。
有评论家指出，掌握与工作有关的知识和技能固然重要，但其不是唯一、甚至远不是教育最崇高的使命。美国学校改革仅仅强调提高学生的阅读、演算技能，基本上是单纯从工业界的眼光、工具化的术语来看学校儿童，窄化、废除了美国学校教育的解放力量。儿童不仅仅是人力资本，教育应当培养年轻人的社会责任感、批判性参与民主社会生活的能力。
5.高等教育质量评价机制从评价“投入”转变到更多地衡量“产出”是一种历史性的进步。目前，美国高等教育质量评价与认证机制正在经历从评价一所高校的“投入”包括师资、图书设备、经费保障等方面，向更多强调评价“产出”即毕业生的学习结果转变。
美国高等教育评价的经验启发我们，尽管高校学科门类繁多，专业教育要求千差万别，但对大学通识教育成果、对大学毕业生的基本素质和能力的提高，却可以进行测量和评价，对同类大学则可以进行比较。例如，截至2006年，美国已经有134所高校参加大学学习测验（CLA），这种测验安排在学生入学和毕业时进行，以衡量学生思维能力、写作能力的提高。美国前教育部部长斯佩林斯曾经指出，美国目前任何高校排名系统，都没有直接考虑最关键的一个因素，就是学生在大学的学习效果，因此联邦教育部将给予各州和大学配套资金，鼓励其建立学生成绩测验和报告系统。对此，我国也可以考虑引入类似的测验，对大学教育的质量和效果进行更客观的评价。
