今年中国“两会”期间，部分委员也就改革“养老双轨制”向“两会”提案，“养老双轨制”凸显的权利不平等以及由此产生的分配不公平问题已经引起了社会广泛关注，成为近期媒体热议的主题。

　　所谓“养老双轨制”，就是公务员和事业单位人员与企业退休职工实行两套不同的养老保障制度。其中，公务员和事业单位人员享受从计划经济时期延续而来的单位退休金制度，个人无需缴费，各级财政承担退休人员的所有退休金，退休金替代率(退休金与退休前工资的比例)为90%;企业职工则参加与市场经济体制相适应的社会养老保险制度，企业与个人共同缴费，由养老保险基金承担退休职工的基本养老金，养老金替代率(养老金与社会平均工资的比例)为59.2%。

　　双轨制从何而来?

　　从上世纪80年代开始，为适应国有企业用工制度改革，摆脱“企业办社会”的包袱，实现从单位保障向社会保障的转轨，中国部分地区开始探索社会保障制度改革，“福利依附性”最强的企业退休金制度理所当然地成为了社会保障制度改革的前沿阵地。

　　经过10多年的不断探索，中国国务院于1997年颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号文件)，统一了企业职工基本养老保险的制度模式，并将养老金替代率确定为58.5%,此后国发[2005]38号文件再将替代率调整为目前的59.2%。而时至今日，除部分地区积极探索事业单位社会养老保险统筹试点之外，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，并且在1993年之后反将退休金替代率从75%提高到90%，形成了“养老双轨制”格局。

　　可以说，“养老双轨制”不是一蹴而就的，其客观原因在于目前我国体制改革进程不一，形成了一个企业——事业单位——机关的循序渐进的改革过程，并且与之相适应的相关制度建设还没有到位;但主观原因则在于传统的福利依附观念作祟，单位保障体制的既得利益者不愿放弃这种依附在身份上的特权，牢守计划经济体制的最后一块“蛋糕”，在某种程度上形成了公务员和事业单位养老保险制度改革的阻力。

　　双轨制有悖公平

　　“养老双轨制”政策直接导致公务员和事业单位人员与企业职工在退休收入方面存在明显差距：一方面，公务员和事业单位人员享受着由财政支付的、相当于退休前工资90%的退休金待遇，而企业职工则只能接受由企业和个人缴费形成的养老保险基金支付的、相当于社会平均工资60%的养老金待遇，不考虑个人缴费部分，仅替代率差距就高达30%左右;另一方面，由于单位退休金制度和基本养老保险制度的待遇调整机制以及在职人员工资增长机制不同步，在前期公务员和事业单位工资增长率快于企业工资的前提，两套制度下退休人员的实际收入水平被进一步拉大。

　　尽管从2005年起国家7次上调企业退休人员基本养老金，但与公务员和事业单位人员退休金之间的差距并没有因“七连涨”而缩小，反而呈现出越拉越大的趋势，部分地区差距高达4倍，全国平均差距仍维持在2倍左右。

　　中华人民共和国宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。但是，“养老双轨制”实施的结果是不利于社会公平，这种附加身份限定的物质帮助权和基本生存权有悖于宪法精神。

　　试点难突破

　　对于公务员和事业单位养老保险制度改革，“十五”计划纲要明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告再次要求“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。

　　为落实事业单位人员养老保险制度改革工作，2008年2月国务院常务会议原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期试点，与事业单位分类改革配套推进。但是到目前为止，该项试点工作进展缓慢，试点政策至今还未正式实施。

　　一项仅在5省市试点的事业单位人员养老保险制度改革就这么难，全面推进公务员养老保险制度改革谈何容易!

　　虽然当前事业单位养老保险制度改革试点方案依然存在某些技术性缺陷，但最重要的原因在于公务员和事业单位人员既是养老保险制度的制定者和执行者，又是既得利益者，这种双重身份存在着利益冲突。

　　终结“养老双轨制”、推行公务员和事业单位人员养老保险制度改革，不仅是拿走别人手中的“蛋糕”，而且还要拿走自己的“蛋糕”，这更需要决策者有足够的勇气与决心。

　　“养老双轨制”改革的思路与原则

　　公务员体制的形成、事业单位分类改革的推进，为公务员和事业单位人员养老保险制度改革提供了前所未有的契机。

　　为此，2011年3月5日，中国国务院总理温家宝在《政府工作报告》提出，2011年要积极推进机关和事业单位养老保险制度改革。按照“到2020年建立覆盖城乡居民的社会保障制度”的目标和“建立多层次的社会保障体系”的要求，公务员和事业单位养老保险制度改革的思路应是：通过改革现行单位保障制度，统一公务员、事业单位和企业基本养老保险制度模式，统一基本养老金目标替代率，最终建成政府、单位(企业)、个人共同负担，强制性基本养老保险、职业年金和个人储蓄相结合的多层次养老保障体系。

　　何时改革“养老双轨制”是一个决心的问题，而怎样改革则是一项技术性问题。从改革的技术层面来看，改革过程中应坚持以下原则：一是应与公务员和事业单位体制改革配套实施;二是应通过构建多层次养老保障体系的方式统一基本养老金替代率，并以发展职业年金的方式满足不同群体的多方面保障需求;三是应妥善解决新老制度的平稳过渡问题，妥善解决“老人”和“中人”的历史欠债;四是应统一和明确相关政策，如女干部与女职工法定退休年龄、基本养老金计发基数、待遇调整机制、各级财政为公务员和参照公务员管理的事业单位人员社会统筹账户的缴费责任、各级财政对本统筹层级基础养老金的“兜底”责任等。

　　(注：本文仅代表作者本人观点。作者刘昌平教授是武汉大学社会保障研究中心专职研究员，博士生导师。目前在英国牛津大学老龄化研究中心访学。作者联系邮箱Liucp1@yahoo.com.cn )