农村居民最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。它的建立是消除城乡差别、构建和谐社会的重要举措，既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，又能促进农村社会经济稳定协调发展。青海省海东地区作为西部经济欠发达地区，推行这一制度尤为重要。

　　一、海东地区农村居民最低生活保障的主要做法及困难和问题

　　海东地区位于青海省东北部，全区现辖6个县94个乡镇1603个行政村，省定贫困县1个，国定贫困县5个，总人口156万人，占全省总人口的28.7%，其中，农业人口134万人，占全区人口的85.9%。2006年，全区人均GDP比全省平均数低6304元，人均地方财政一般预算收入比全省平均数低610元。全区现有贫困人口43.06万人，占农村人口的32.1%，占全省贫困人口的41.4%，其中，人均收入650元以下的绝对贫困人口有18.6万人，目前纳入农村最低生活保障对象的有24075户、80600人，占绝对贫困人口的43.3%。海东地区农村低保工作在上世纪90年代，在互助县一个乡镇进行探索试点，并逐步发展。今年，国务院和省政府出台相关文件后，农村低保工作在全区全面推开。其主要做法是：一是提高认识，加强领导。二是强化宣传，加强培训。三是结合实际，完善制度。四是规范操作，运行有序。五是加强监督，确保质量。

　　海东地区的农村低保工作取得了一定成绩，但从实施过程和效果来看，仍然存在一些困难和问题，主要表现在：一是农村居民的家庭收入界定难。由于收入多元化、农产品市场价格不稳定，以及家庭养殖自养自给部分、临时工收入带有很大隐蔽性等原因，实际收入难以跟踪测算，加之有的农民不能如实提供其个人状况，导致家庭收入界定难。二是农村居民最低生活保障工作透明度不高。有少数乡镇、村民委员会，由于有怕麻烦的思想或受人情观念、宗族观念的影响，对申请农村居民最低保障的农户，没有调查摸底，没有通过村民代表会议进行评议，也没有公示，直接由村两委或村支部书记、村委会主任确定，有优亲厚友现象。同时，部分基层干部群众存在平均主义思想，对农村居民最低生活保障对象的确定带来一定的难度。三是保障覆盖面较小，城乡“低保”标准差距较大。海东全区年人均收入650元以下的绝对贫困人口有18.6万人，目前纳入农村居民最低生活保障对象的仅有8.06万人，约占绝对贫困人口的43.3%，执行的年人均救助标准为279元，月人均补差为23.25元，而城市居民执行的年人均标准为1080元，月人均补差为90元，这与海东城乡居民实际消费水平还有一定距离，只是一个基本生存保障。

　　二、对策建议

　　针对上述问题，要进一步完善农村居民最低生活保障制度，必须把握七个重点。

　　第一，建立合理稳定的资金来源渠道。一是按照农村最低生活保障属地管理的原则，纳入本地区财政预算。根据阶段性的救助规模、救助标准、补差数额将农村最低生活保障专项列入农村社会救助预算科目，专款专用。二是建议中央财政加大对中西部经济欠发达地区的转移支付力度。

　　第二，建立和完善农村贫困家庭备案制。县、乡镇民政、统计、扶贫等部门，应当组织人员深入乡村访贫问苦，了解情况，摸清实情，并将贫困对象建帐立卡，设立台帐。台帐应包括家庭人口、收入、劳动力状况、致贫原因等相关内容，为下一步正确决策提供依据。

　　第三，合理确定保障标准。制定保障标准应遵循因地制宜、实事求是的原则，宜细不宜粗，宜繁不宜简，避免出现“一刀切”现象，包括努力探索“三类”乡镇不同保障标准；对不同家庭结构实行不同保障标准；以及随着经济发展的变化适当调整保障标准。

　　第四，准确界定家庭收入。当前，主要应抓好二项工作：一是建立农民工外出务工登记制度。二是逐步规范经营性收入计算口径。

　　第五，完善动态管理机制。县、乡镇、村三级要建立农村最低生活保障对象分类档案。一是把老弱病残、无劳动能力、不存在有收入变动的农村最低生活保障对象，列为享受农村居民最低生活保障待遇中较为稳定的群体，尽力解决他们生活中遇到的困难。二是把年龄偏大、身体不好，就业机会较少的农村最低生活保障对象及在读大学、职高或技校即将面临就业的低保人员，列为享受农村最低生活保障待遇中相对稳定的群体，采取定期走访形式进行管理。三是把比较年轻、身体较好、有就业潜力的低保人员，列为有隐性就业，享受农村最低生活保障待遇相对较不稳定的群体，经常了解他们的隐性就业情况，依据实情给予及时变更，从而实现动态管理的目的。

　　第六，健全监督制约机制。地、县、乡镇、村四级要开通农村居民最低生活保障工作热线电话和举报电话；纪检监察部门要对农村居民最低生活保障工作全程跟踪督查；县、乡镇人大代表及其工作部门要定期视察农村居民最低生活保障工作开展情况。

　　第七，制定配套政策。一方面，各级各部门都要制定和实施农村居民最低生活保障对象的优惠扶持政策，另一方面，要广泛发动社会各方面力量，深入开展扶贫捐赠、包户扶贫和慈善活动，为贫困对象提供生活帮助、志愿性的家庭服务和社会弱者权益保障基金。■