近期3800万人中断养老保险缴费这一问题受到广泛的关注。出现这一问题的原因是复杂的，有经济的因素，也有养老保险制度设计和管理的因素。本期特邀两位学者进行分析，一起探讨解决的办法。

　　养老保险“断保”的制度性原因

　　中国人民大学公共管理学院教授李珍

　　“断保”问题的原因是复杂的，有经济的因素，也有养老保险制度设计和管理的因素。

　　养老保险覆盖了两类人，一是企业职工，一是自雇者和灵活就业人员。如果是企业职工中断缴费，更多的是经济的因素引起的非自主放弃社保的行为。可能是因为企业经营状况不好，企业不愿或不能为职工缴费而使职工处于断保状态，这种情况多发生在微型企业、中小企业；可能是职工失业或转换工作而暂时处于断保状态；也可能是农民工返乡处于断保或者永久停止缴费状态。如果是非企业职工参保人，他们的断保原因也是多种情况，可能是收入中断或者收入下降，没有能力缴费，也可能是满足了制度要求的15年缴费年限而停止缴费，等待退休年龄的到来。

　　由于经济不佳引起的断保是一个世界性的问题，越是发展中国家，由于管理不善，这个问题越是严重。在一些高收入国家，断保也是一个严重问题。但是不可否认，中国的断保问题在很大的程度上与养老保险制度的安排和管理是有关联的，是各参量相互作用的一个结果。在制度基本层面，用一句话形容就是高门槛进，低门槛出。第一是费率太高，负担过重，这不仅是许多人不能参保的原因，也是断保的原因之一。无论是企业和职工承担的28%的费率，还是非职工承担的20%的费率，都是很重的负担，所以，十八届三中全会提出要“适时适当降低社会保险费率”。第二，15年缴费年限是断保的重要原因之一。我们试图用一个制度覆盖正式部门和非正式部门的劳动者，高收入和低收入的劳动者，这一安排不但导致了高费率，还导致了一些其他的问题，包括断保问题。为了实现广覆盖，让更多的低收入、非正规就业者参保，它必然降低参保和获取养老金的资格条件，如缴费基数过低、缴费年限过短、退休年龄较低，等等，其中与“断保”直接相关的是15年缴费年限政策。中国劳保制度的退休要求是参加工作30年，而在基本养老保险中大大降低了这一要求，部分满足了缴费年限要求的人口会放弃继续缴费。在制度管理层面，有两个重要原因涉及断保问题，一是被讨论多年的老话题，即养老保险关系的转移接续制度没有真正建立起来，流动的劳动力养老权益受损，致使部分人口断保，所以十八届三中全会要求完善社会保险关系转移接续。二是许多地方不顾实际情况，将扩大覆盖面作为硬性指标，将不具缴费能力的人纳入社保，虽然覆盖率看上去更漂亮，同时短期收支平衡得以改善，但这种做法不仅会增加断保人数，对制度的长期收支平衡也极为不利。一些地方为了扩大覆盖面，鼓励一些没有参保的高龄城镇就业人口、失地农民甚至是复员军人通过趸缴15年保费以获取养老金领取资格，导致大部分人口在达到退休年龄前，在统计上都会处在“断保”状态。

　　断保对受益人、对制度的可持续性都是一种伤害，因为宏观经济而断保的问题只能通过发展经济来解决，而因为养老保险制度引起的问题则需要完善制度和管理来解决。

　　提高基本养老保险制度的吸引力

　　中山大学岭南学院副教授彭浩然

　　近日，根据国务院总理李克强在中国工会第十六次全国代表大会上的讲话中透露的信息，今年全国有累计3800万人中断城镇职工基本养老保险缴费。毫无疑问，大规模参保人中断缴费对于养老保险基金短期收支状况会产生不利影响，也不利于保障参保人的自身权益。但是，为什么会有这么多参保人中断缴费呢？笔者认为可能的原因有以下几点：

　　第一，养老保险缴费负担较重。众所周知，我国城镇职工基本养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式，社会统筹基金由企业缴费形成。在大多数地区，企业按照职工缴费工资总额的20%进行缴纳，这对于企业来说是一笔沉重的负担，因此企业有不足额缴费或逃避缴费的动机。同时，对于收入较低的参保者来说，由于现行缴费基数的上下限规定，我国基本养老保险的缴费呈现累退性。因此，许多灵活就业人员、非正规部门就业者会选择不参保缴费，或者与企业合谋，中断缴费以换取更高的当期收入。

　　第二，养老保险制度衔接不畅。目前，我国并没有建立起全国统一的社会养老保险制度，而是根据户籍和就业状态，针对不同群体建立不同的社会养老保险制度。由于不同制度的缴费和计发办法存在很大差异，加上未实现全国统筹，使得我国社会养老保险体系呈现出分割化和碎片化的特点。这些特点很难适应劳动力自由流动的要求。2009年底我国出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员在跨省就业时如何转移接续养老金权益作出了制度安排。但在实际执行过程中，其政策效果仍然会受到统筹层次低、财政“分灶吃饭”等客观因素的制约。此外，城乡养老保险制度衔接办法也正在完善过程之中。对于工作流动性较高或者不稳定的参保人，在现行养老保险制度的框架和规定下，跨统筹地区或者城乡之间转移，都极有可能导致中断缴费。

　　除了以上两种制度层面的原因以外，参保者个人的客观或主观原因也可能导致其中断缴费。部分参保人可能是因为短暂失业而中断缴费，还有一些参保人对养老保险制度的可持续性缺乏信心，担心未来领取不到养老金，或者认为参加基本养老保险的回报率不高，从而选择中断缴费。

　　综上所述，要提高城镇职工基本养老保险的遵缴率，减少参保人中断缴费的现象发生，我国需要进一步提高基本养老保险制度的吸引力，减轻低收入人群的缴费负担。适当降低缴费率是值得认真考虑的政策工具。政府不必过分担心降低缴费率会导致基金收支状况恶化。相反，缴费率的降低可以吸引更多的企业和个人来参保，不仅对扩大养老保险覆盖面有积极作用，还有助于物质资本和人力资本的积累，提高劳动生产率，从而可以提高缴费基数。这两方面的效果叠加在一起，会在一定程度上改善养老保险基金收支状况。此外，政府还需要仔细考虑城乡养老保险制度衔接问题，要把保护参保人（尤其是农民工群体）的养老金权益放在首要位置，制定公平合理的转换条件和计算办法。最后，政府和研究者应该引导普通民众正确理性地看待养老金债务以及个人账户“空账”问题，增强老百姓对养老保险制度的信心。在养老金改革问题上，过分夸张渲染不利后果容易引起民众恐慌，是不可取的。■