广东广州：绣花功夫，“绣”出超大城市高品质治理

　　作者：张毅(吉林大学行政学院博士生、广州市人民政府驻京办事处干部)

　　1月31日，一线城市中首个线上口罩预约系统——“穗康”，只用了36小时就在广州市政府的努力下诞生。“穗康”小程序启动至今，已迭代了20多个版本，可以用多语种实现情况整合上报、上报趋势调查、症状情况分析、区域情况分析等功能，生成多场景互认的“健康通行证”——穗康码。短短一个多月时间，“穗康”注册人数已突破1600万人，累计页面浏览量12.6亿人次，健康自查上报累计采集超2571万条，在线问诊10多万人次，口罩中签超680万人次，共发放口罩逾6600万个。

　　广州市越秀区卫生健康局在广州火车站出入口对来往旅客进行监测筛查。 光明图片

　　小小“穗康”，是近年来广州通过5G、云计算、大数据、红外测温机器人等技术资源开展城市智能化、精细化治理的一个缩影。作为我国超大城市之一，面对疫情，广州运用全周期动态管理、闭环管理思维，在政府统筹协调、社会反馈回应、联防联控机制、专业人才队伍建设与储备等方面，做出了很多创新探索。

　　广州在构筑智慧政务平台方面下了很大功夫，建设了“市—区—街”三级社区数字网格化载体，为市民提供定制化服务，将大城市的问题分解到每个社区的“小网格”来解决，城市政府和广大市民一起管理城市事务、承担社会责任。

　　拿综合治理专业网格来说，疫情发生以来，广州在全市近2万个标准基础网格、2万余名社区网格员的基础上，建立了由政法、公安、卫生健康等部门组成的市、区、街(镇)“三人领导小组”及社区“三人排查工作组”工作机制，形成了市、区、镇(街)、村(社区)、网格五级疫情防控体系，组建186个“三人领导小组”及3209个“三人排查工作组”，统筹推进网格化排查和健康服务管理。2月12日以来，全市所有的新增确诊病例，都是通过主动排查发现的。

　　为把社会各界力量动员起来，广州市越秀区开发了疫情筛查智能外呼平台、上线“越秀人家”防疫电子通行证小程序，南沙区开发疫情防控协同系统，白云区推出企业员工“复工通行证”，已有近13万家企业、180万名员工在“平安白云”小程序上进行了信息登记，全区省级重点项目、规上企业、限上企业复工复产率均达100%……广州还广泛组织“广州街坊”群防共治队伍，参与防控知识宣传、协助体温监测等工作。

　　为居家医学观察人员配备“暖心包”;采购分发新鲜肉、水果蔬菜和其他生活用品……基层社区多管齐下、兜底民生，使城市保持运行活力，也保持人情温暖。

　　可以预见，在“全周期管理”理念下，超大城市将依托现代科技手段搭建信息互联、数据共享、高效运转的治理平台，以绣花功夫，“绣”出城市的品质内涵。

　　安徽庐江：“红色头雁”，激活乡村治理“神经末梢”

　　作者：李卫(安徽庐江县委常委，组织部部长、统战部部长)

　　在庐江县，经常能看到一群身着红色马夹、佩戴工作牌的身影走村入户，察民情、解民忧、理民事。他们就是我们县推进党建引领乡村治理的主角——“红色头雁”。

　　盛桥镇51岁的孙晓林就是这样一位“头雁”。多年来，他坚持奉献爱心，无偿为村民挖当家塘、安装路灯，为贫困户捐款捐物。2019年4月，他当选为神墩村党委所属龙王网格党支部书记，主动将自家店铺腾出来，作为党支部的活动阵地。

　　安徽省庐江县盛桥镇“红色头雁”在值守。光明图片

　　在推进人居环境整治过程中，孙晓林带领支部3名党员、村民理事会7名成员，发动群众，整治乱堆乱放生活垃圾40多处、废弃房屋16处、污水沟6条……如今在庐江，像孙晓林这样的“头雁”共有1394人。他们分布在全县各个角落，群众哪里有需要，他们就会出现在哪里。

　　在柯坦镇，群众亲切地称呼“红色头雁”为“八大员”。柿树村年近七旬的周玉权逢人就夸：“多亏铁生老哥相助，帮我一家渡过了难关!”老人常念叨的铁生老哥就是一名“红色头雁”。去年，周玉权遭遇车祸和妻子去世的双重不幸，是周铁生帮他料理妻子后事，来家里打水做饭、养鸡喂鸭，照料他的生活起居，还帮他收割稻谷、卖稻米。对于村民们的感激，周铁生总是笑笑说“没啥”，因为他从内心觉得，他所做的一切，都是在履行一个“八大员”的基本职责。

　　村民们所说的“八大员”，实际上就是把“党建联络员、民事代办员、矛盾调解员、安全巡查员、环境管理员、扶贫监督员、文明宣传员、计生信息员”八个岗位职责整合为一，彻底解决农村事情没人管的问题。在柯坦镇，“八大员”已经成为群众需求的代办人、政策法规的传习员、村级事务的服务者。

　　疫情防控期间，同大镇发挥镇党委、村党组织、党支部三级网格作用，优化设置一级网格20个、二级网格61个、三级网格396个，729名党员干部及志愿者下沉到战疫一线，成为疫情防控主力军。

　　2019年以来，庐江县推行“头雁领航·网格聚力”乡村治理机制，搭建党群连心桥，畅通基层治理“神经末梢”。通过这一机制，真正实现有人管事、有场议事、有章理事、有责问事、有钱办事。

　　我们深深认识到，实现乡村有效治理，需要推进农村社会治理主体多元化，其中的关键因素是抓好党建引领，发挥好“红色基因”力量。为此，庐江县制发《关于推进实施新时代基层党建“红色基因工程”的意见》，完善党组织领导下的城乡基层治理体系，不断强化基层党组织政治功能和组织力，推进基层党建全领域建强、全区域提升、高质量发展。我相信，在“红色基因”滋养下，“红色头雁”将成为庐江县强化基层治理、推进乡村振兴的亮丽风景线。

　　【学者建言】

　　补齐短板 强化城市公共空间韧性

　　作者：王世福(广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、华南理工大学粤港澳大湾区规划创新研究中心主任)

　　城市“全周期管理”，是在传统规划、建设、管理等功能的基础上，更加注重规划、建设、管理活动和更长周期城市治理活动——例如运行与服务、维护与优化、升级与更新等之间的有效联动，注重多元动态的治理结构对城市产生的综合绩效。其中，城市应急空间保障对于各类应急资源收集、储备、流动、回收以及人员安置、隔离、治疗等至关重要。在此次新冠肺炎疫情防控过程中，从紧急选址建设火神山、雷神山医院，改建会展、体育等大型设施作为方舱医院，到保障医务人员一线抗疫和居民基本生活必需的物资调配等，不仅直接考验政府应急治理能力，还直接反映出城市公共空间韧性服务能力。

　　城市韧性是指：在灾害等突发事件面前，城市凭自身力量快速调配资源恢复正常运转，并通过应灾学习而主动创新，实现灾后高质量发展的综合能力。城市公共空间韧性作为城市韧性的空间支撑，一方面应具有多样的形式与综合的功能，在危机发生时可以相互支撑并提供多种预案;另一方面，城市公共空间应具有一定的容量弹性和可替换性，在危机发生时有利于减少实际损失、紧急扩充容量。

　　城市公共空间韧性表现为：在应急状态下，城市具备随时新建或改扩建公共设施的能力，包括土地储备、城市规划、建造能力等方面的系统准备;通过征用、共享使用等应急手段，充分调动各类具有公共服务效能的存量公共空间，尽可能减少因疫情产生的直接与间接损失，支撑城市处于相对低耗、安全的应急状态，并储备恢复正常运转所需的弹性。

　　此次疫情防控过程中，暴露出我国城市公共空间韧性的一些不足和短板。在今后的城市规划和建设中，应高度重视公共空间韧性在城市重大灾害和突发公共卫生事件应急管理中的重要作用，树牢“全周期管理”意识，提高城市应对疫情等灾害的综合防控能力。

　　一是将健康影响评估纳入空间规划、建设与治理全过程。在统筹各类空间资源规划、建设和治理过程中，有必要将健康影响评估纳入城市规划编制与实施全过程。特别是在城市规划过程中，要切实推进“健康中国”战略，规划部门应联合公共卫生部门开展专题研究，确保城市土地使用、空间布局和开发建设符合健康城市的目标。在国土空间规划中，应按照多样性原则配置足够的健康绩效空间，预留弹性发展空间，配置健康支持设施体系。

　　二是从城市综合防灾专项规划转向城市应急服务能力规划。综合防灾规划是城市规划中比较系统成熟的专项工作，在实践中更强调设施配置标准，以确保各类灾害状态都有相应的设施和准备。从城市公共空间韧性建设看，城市综合防灾规划应更加强调从静态设施配置转向动态应急能力建设，不仅要建设符合标准的防灾减灾设施，还应有应急转换协同和应急扩充能力;不仅要保障各级避难场所的面积规模，还应有应急资源支持和一定疗愈能力;不仅要有可靠的基础设施物理保障，还应有可信度高的信息预警渠道和应急法律规制。

　　三是建立由枢纽—节点—应急流动构成的韧性城市公共空间体系。城市级枢纽体系主要包括：市、区两级的大型城市公共空间及其周边具有应急弹性的公共设施;街道以主要公共设施及其室外公共空间构成的应急公共服务枢纽，以及相应的公共卫生资源和应急储备物资。社区级节点系统包括：以社区出入口、菜场、超市等为主的社区管理节点;以办公、商业场所外部公共空间为主的健康缓冲节点，以及相应的应急物资、功能分区。

　　应急流动的空间保障是城市公共空间韧性的重要目标。对于新冠肺炎疫情防控而言，基础性的交通、能源、通讯以及物资保障的应急流动，是应急医疗和救助的生命线。应急流动空间的保障具有强干预、强技术等特征，前者有赖于应急决策支持系统，后者则可借助大数据，实现精准匹配的高效率。

　　四是提高城市公共设施的空间通用性和稳健性。城市各类公共设施，如机场、车站、码头、体育馆、图书馆、音乐厅、博物馆以及学校、医院等教育医疗设施，在常规情况下承担明确的公共服务职能。但从救灾应急的韧性服务角度看，需要研究常规和应急两种状态如何并置且相互转化。比如，通过提高大型公共设施的空间通用性，增强其应急使用的弹性，使其转化为城市应急资源的重要组成部分。

　　【专家点评】

　　全流程 跨区域 分层次推进“全周期管理”

　　作者：郁建兴(浙江大学公共管理学院院长、国家制度研究院首席专家)

　　“全周期管理”的提出，为推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其是创新完善疫情之后的公共治理，提供了科学指引。无论是像广州一样的超大城市借助现代科技手段实现智能化、精细化治理，还是像安徽庐江这样发挥党建引领作用、创新乡村治理模式，都为我们以“全周期管理”意识推进城市治理和城乡基层治理提供了现实参考。实现“全周期管理”，信息是基础，能力是关键，在具体工作中，应注意做到全流程、跨区域、分层次。

　　如何理解“全周期管理”

　　习近平总书记倡导的“系统集成”思维，是理解“全周期管理”的重要方法论。党的十九大以来，习近平总书记多次强调加强改革的系统集成、协同高效。“全周期管理”针对的是一系列事件，是公共管理内容、主体、层次的系统协调、整体推进，主要包括以下三方面内容。

　　公共服务内容的全流程管理。在特定区域、一级政府内部，需要做到基于民众需求的公共服务内容全流程管理。一项公共服务应该由民众决定包含什么内容，它可能由多个部门的多项职能组成，部门之间应做好内部协调，由政府“打包”供给。近年来，以“最多跑一次”为代表的全国“放管服”改革，正是遵循这一逻辑，以群众需求为导向，通过逐一梳理“一件事”全流程中的各个环节，重点改进其中的短板和弱项，在特定区域、一级政府内部基本实现公共服务的整体性供给。

　　跨区域的协同管理。跨区域协同管理要求各地政府之间实现横向互动，让跨区域的公共管理需求得到有效回应。在很多情况下，管理不是一家之事，尤其是流域管理、环境治理等，常常涉及邻里周边，特别是在以超大城市为核心的城市群中、在大城市与周边中小城市之间的都市新区内。即便很多看来是“一家之事”的公共事务，也可能影响其他区域的经济社会发展。例如，在抗疫情、保运行“两手抓”阶段，许多劳务输出地严控人员流动，给亟须恢复生产生活秩序的企业和地方带来了诸多困难。对此，广州市白云区推出的“平安白云”小程序，以信息登记的方式，实现了很好的效果，具有一定的借鉴意义。

　　跨层次的差异化管理。从特大城市到中小城市、从城市到乡村，公共管理的内容和需求具有显著差异。在超大城市和大城市，土地出让、城市拥堵、高端教育及医疗资源分布、城市社区治理、大气及流域污染整治等常常构成居民的主要公共话题;在中小城市，人们更多地关注城市品位提升、基本公共服务质量、公共交通可及性和基础设施建设等;在镇街村居，人们更多关注公共资金分配、基础教育、基本医疗普及、矛盾纠纷调解等。比如，在安徽庐江，真正实现有人管事、有场议事、有章理事、有责问事、有钱办事很不容易，体现了党建引领下治理机制创新的初步成效。在本次疫情防控工作中，中央提出“分区分级精准防控”的工作目标，正是跨层次差异化管理的重要实践。

　　“全周期管理”的关键要素

　　信息是基础。公共管理大致包括分析、决策、执行、协调、评估等环节，每个环节都需要信息支持。“全周期管理”涉及管理主体内部、管理主体之间、不同层次的管理情境等多个维度的要求，任何环节、任何方面的信息缺失，都可能成为“全周期管理”中的短板，这也就更加迫切需要现代科技手段发挥支撑作用。在疫情防控过程中，全国范围内实时更新的疫情数据，不仅让老百姓第一时间了解疫情发展情况，也给各级政府的管理决策及动态调整提供了重要依据。各地积极开发新程序、新应用，第一时间掌握个人身体状况、行动信息等，助力社区疫情防控，取得了很好的效果。

　　能力是关键。有了相对充分的信息，还需要与之匹配的能力。以浙江为例，作为此次疫情重灾区之一，浙江在防输入、控制社区传播等方面取得了良好效果，较早进入抗疫情、保运行“两手抓”的阶段。根据我们在疫情期间对浙江全省多个县区的调研，发现很多县区都早于全省统一决策，提前进入“严防死守”阶段，较早限制了人员流动，取得了很好的效果。在被问及为何能够较早做出“严防死守”决策时，地方干部经常提到一个关键词——职业敏感性，换句话说，就是地方干部的问题识别和分析能力。从理论上讲，公共管理者能够第一时间识别问题，并将问题纳入公共政策议程，才能为后续公共管理行动提供必要的基础和前提。调研中，许多干部反复强调有效执行和部门协作，即执行能力和协调能力的重要性。在进入“两手抓”阶段后，一些地方干部主动帮助企业从劳务输出地“抢人”，通过在当地包车、第三地转运等方式推动企业复工复产，同样体现了执行能力和协调能力的重要性。进一步看，快速学习能力也是我国各级政府的一项重要能力：即便无法开展先发创新，也能迅速从其他地方汲取经验、因地制宜地消化吸收，这同样有助于科学决策与有效实施。

　　“全周期管理”的实现路径

　　无论是大城市新活力，还是小村镇大网格，“全周期管理”意识都强调从问题研判、资源动员、行动处置、监督反馈、应急处置、总结提升的全链条出发，注重系统思维，摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的做法。

　　完善推广全流程管理标准，设立横向协同平台，在党的集中统一领导下开展差异化治理。就政府内部而言，要深入总结提炼各地政府能力建设的做法和经验。同时，着力将政府内部全周期管理原则转化为更多实际职能，形成更具普遍性、覆盖面更广的政府流程标准。在跨区域协调方面，设立同层级政府间的横向协同平台，明确横向协调机制，包括横向协调的启动条件、主体责任、适用范围、主要内容等，让信息在横向间有效流通。在跨层次差异化管理方面，在党的集中统一领导下，开展有针对性的差异化权力配置。比如，中小城市可以申请更大的经济管理权限，解决“小马拉大车”问题;乡镇政府可争取获得更多社会治理权限、资金能力支持等，更好地开展自治、法治、德治“三治融合”等基层治理改革。

　　充分运用数字技术，最大限度减少信息不对称，辅助提升公共治理效能。数字技术能够打破信息传递在时间、空间和层级上的限制，进而改变治理主体内部、治理主体之间、治理主体与客体之间的互动方式。数字技术还能部分替代对治理主体的能力要求，让一些标准化程度较高的公共治理能力从治理主体的能力中剥离出来。例如，由技术专家、治理专家、富有经验的实践者等共同制定一套基于数字技术的解决方案，由数字技术“代替”原有的治理主体，更加科学高效地解决问题。广州“智慧大脑”就是这样的成功探索。与此类似，在杭州市余杭区，当地政府借助“城市大脑”每天开展疫情全面分析，为公共治理提供科学依据，同样减轻了管理者直接从海量信息中依靠经验进行分析研判的工作压力。

　　对治理能力开展清单式管理，将外部支持机制制度化，落实差异化职业培训，建设职业化干部队伍。可以参考权力清单、责任清单等制度，对治理能力进行清单式管理，设置基本能力清单，根据不同部门、不同区域、不同层级的治理需求，进一步细化为差异化能力条目，对照清单实行查漏补缺。从短期来看，一方面，要更系统、更具针对性地开展干部交流挂职、任职和帮扶，将其进一步制度化、常态化;另一方面，要充分发挥专家学者等外部行动者的力量，补充政府本身的能力不足。从长期来看，除了发挥专家学者、社会组织、市场主体等行动者的能力之外，还需要落实差异化的职业培训制度。建议针对不同业务类型、不同区域、不同层次制定分类培训计划，并对照治理能力清单，逐一考核公共管理者的能力，使之更好地匹配全周期管理的能力要求，实现制度优势向治理效能的更好转化。