中国古代法家思想代表人物韩非认为“吏者，民之本，纲者也，故圣人治吏不治民”，这一思想影响深远。封建时代的统治者特别注重吏治，在防范官员乱作为的同时也十分关注官员不作为现象，按照“无功即有过”的原则对那些不作为的官员进行治理和惩戒。

　　秦朝：“废令”者流放

　　在上古时期的吏治思想中，不作为是渎职罪中重要的类型，《尚书大传》有“百姓不亲，五品不训，则责司徒”“沟渎拥遏，水为民害，田广不垦，则责之司空”的话，《韩诗外传》也说“山陵崩陁，川谷不通，五谷不殖，草木不茂，则责之司空”，这些话的意思，都是讲社会没有治理好、经济没有得到发展，就要对相应的主管官员进行问责。

　　春秋战国以后，对官员不作为进行惩戒的规定逐渐趋于细化。云梦秦简中有《法律答问》，载有一名基层官员不作为的案例：“啬夫不以官为事，以奸为事，论何也?当迁。”啬夫是秦国所置乡官，职掌听讼和收取赋税，这位啬夫不认真履行本职工作，还干了一些坏事，被判处流放的刑罚。

　　秦朝建立后，法令更加完备，对各级官员如何履行职责有详细规定。如对管理仓库的官员，规定其要做好日常防卫工作，加强夜间巡逻、值守，严防烟火、漏雨、虫蠹等，如因工作疏忽发生被盗或火灾、水灾、虫蠹等，负主要责任的官员要被严处，上级主管官员也要担责。涉及玩忽职守罪的，秦律常以“不从令”“犯令”“废令”相称，其中“废令”是荒废政令之意，消极应对上级指令，在其位不谋其事，这样的官员一般都要承担责任，根据所犯过失的大小分别受到惩处，而流放是常常被用到的刑罚。

　　唐朝：先劝诫再惩处

　　隋唐以后，官员队伍日趋壮大，对官员队伍的管理也不断加强。隋炀帝时萧琮担任内史令一职，该职即后来的中书令，协助皇帝处理日常政务，责任重要，然而萧琮工作不上心，“不以职务自婴，退朝纵酒而已”，隋炀帝大为不满，命杨约“宣旨诫励”。唐玄宗时，尚书省的一些中下级官员“怠于理烦，业唯养望，凡厥案牍，每多停拥”，唐玄宗命“当司长官，殷勤示语”，对他们进行劝诫。唐玄宗重视官员考核，在一次考核中发现吏部员外郎褚璆等十来位官员“案牍稽滞”，唐玄宗立即诫勉道：“尚书郎皆是妙选，须称其职，焉可尸禄悠悠，曾无决断”，警告他们：“自今已后，各宜惩革，若有犯者，别当处分。”还有一次，唐玄宗发现兵部、吏部工作不得力，于是提出诫勉：“朕今申之宽宥，许以自新，庶观将来，冀能效节”，还警告相关官员：“无谓幽昧，朕皆察焉，宜各尽心，靖恭尔位。”

　　每一名官员在位时都承担着相应职责，不能按职责要求认真履行就是不作为的表现。唐律中有对“应奏不奏”“应言上不言上”行为的处罚规定，对于“依律、令及式，事应合奏而不奏”的，或虽上奏却“不待报而行”的，都视为失职。《唐律·职制律》规定，对于“诸事应奏不奏”的要“杖八十”，对于“应言上而不言上”和“不由所管而越言上，应行下而不行下”的要“各杖六十”。

　　唐律中还有很多这样的具体规定，比如，对官员不能按时出勤的，规定：“诸在官应直不直，应宿不宿，各笞二十;通昼夜者，笞三十;若点不到者，一点笞十。”再比如，对官员在政绩考核工作中走过场的，规定：“若考校、课试而不以实及选官乖于举状，以故不称职者，减一等。失者，各减三等。”还有，对于治内水利不修、基础设施破坏的“主司杖七十”，如果因此出现“毁害人家，漂失财物者”，处罚还要加重。甚至，对于所辖之内有人才却没有及时发现并举荐的也视为不作为，规定：“诸贡举非其人，及应贡举而不贡举者，一人徒一年，二人加一等，罪止徒三年。”

　　明朝：田地荒芜也是罪

　　历代统治者都很重视发展经济，在农业经济为主导的古代社会，出现田地荒芜现象也被认为是相关官员不作为的重要表现，历代从吏治角度对治理这方面问题也有许多规定，其中以明朝的做法最为细致。明朝初年，由于连年战乱，大量土地出现荒芜，为发展经济，解决迫在眉睫的吃饭问题，明太祖朱元璋颁布了一系列诏令发展农业生产，朱元璋为此还告诫大臣们：“军国之费所资不少，皆出于民，若使之不得尽力田亩，则国家资用何所赖焉?”

　　为防止官员在农业生产上不作为，朱元璋想了很多办法，其中重要的一条就是制定严格而详实的法令来监督、鞭策各级官员抓好此项工作。明律规定，除非“水旱、冰雹、蝗虫等天灾所致”，其它田地无故荒芜或“应课种桑麻之类而不种者”，相关官员都要予以处罚，具体处罚标准是：“俱以十分为率，一分笞二十，每一分，加一等，罪止杖八十。”处罚的对象不仅包括主管官员，还有其他相关人员，“长官为首，佐职为从”。这里的“十分为率”，意思是无论里长还是县长都把自己所管辖的土地分为10份，以此进行考核，每荒芜其中的10%称为“一分”。

　　明太祖朱元璋在位31年，经济得到了快速发展。洪武二十六年(1393年)，天下田亩数为850多万顷，比元朝末年增长了4倍多。粮食产量增加迅速，从朝廷税粮征收增长就可以看出来，洪武二十六年(1393年)，天下税粮合计3200多万石，是元朝平均水平的1.5倍以上。这些成就的背后有亿万人民群众的辛勤努力，但不容否认的是，从制度层面督促各级官员戒散戒懒、努力作为也是取得成功的保证之一。

　　清朝：整治司法不作为

　　司法是维护社会公平正义最重要的一道保障，随着社会的进步，人们对司法方面的重视越来越多，对司法领域内不作为的现象也越来越不满。到了清朝，在治理官员不作为方面，除延续前代各种有效做法外，还进行了许多创新，惩治司法不作为就是一个重要方面。

　　《大清律例》中有“告状不受理”一条，规定在非停审时间如农忙期以外呈诉有关户婚、田宅、斗殴等事，以及在停审期间控告谋反、叛逆、盗贼、人命、贪赃枉法等，只要“查有确据”，应管官员必须受理，如不受理，则根据控告内容不同分别对主管官员进行处罚：告谋反、谋逆，不立即受理并差人掩捕，主管官员处杖一百、徒三年的刑罚，如因此造成聚众作乱或攻陷城池的，处斩监候;告恶逆如子孙谋杀祖父母、父母之类，不受理者杖一百;告杀人、强盗不受理者，杖八十;告斗殴、婚姻、田宅等事不受理者，最高可杖八十。

　　晚清时，借鉴日本刑法而制定的《大清新刑律草案》又加入了许多近代司法理念和规定，比如对警察、检察人员等不履行特定保护职责的要追究刑事责任，强调司法官员及其辅助人员遇公民受不法侵害而请求救助时必须履行保护责任。除此之外，《大清律例》还有“收养孤老”的规定：“凡鳏寡孤独及笃废之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十。若应给衣粮而官吏克减者，以监守自盗论。”

　　与乱作为相比，官员不作为同样具有很强的破坏力，不仅降低了行政效率、阻碍经济和社会发展，还损害了官员队伍的形象。面对不作为的“软拒绝”，只有加强制度建设、强化管理才能予以有效克服。中国古代封建王朝时常陷入“历史周期率”的循环中，吏治也不例外，依靠几条规定自然解决不了官员队伍不作为的顽疾，但历代惩戒官员不作为的做法仍然有一定的借鉴价值。■