对中国结构变迁中土地问题的认识困惑，一方面源于对结构变迁中土地配置效应缺乏分析。基于传统结构分析的发展理论，仅仅注意到劳动力部门再配置对资本形成的作用，忽视了农地向非农用地配置的效应，事实上，土地在不同用途间的转换会产生巨大的级差收益，对经济增长、结构转变与收入分配的影响巨大。另一方面源于对土地制度安排与变迁对结构转变的影响缺乏理解。事实上，从乡土社会向城市社会的转变，土地制度是变化最大同时也举足轻重的一项安排。土地制度安排与变迁方式不同，对结构转变的方式、路径与速度影响不一。除了一般理论上的缺陷，背后更深层的原因是对中国从乡土中国抵达城市中国的认识偏误。

　　长期以来，无论是理论还是公共政策皆将城市中国作为现代化的归宿，并以牺牲和消灭乡土中国为前提，土地配置与制度变迁成为实现这一目标的工具。新中国60年的经济增长与结构变革，不仅发生了土地从农业向非农用途的大规模配置，而且发生了农地制度、土地转用制度与非农用地使用制度的系列变革，土地的再配置效应与制度变迁效应成为推动经济增长、工业化与城市化的重要力量。无论是计划经济时期的集体所有制和农产品统购统销制度、还是改革后的城乡二元土地制度、强制低价的土地征收制度、地方政府独家垄断土地市场制度、土地资本化制度，为中国的经济增长创造了巨额的资本，也是乡土中国向城乡中国转变的发动机。城乡中国这一特殊阶段由此而生，也导致这一阶段特殊的土地问题。

　　讨论城乡中国的土地问题具有重要的公共政策含义。土地问题的争论之所以持久不竭、势不两立，源于分别以乡土中国或城市中国两种结构形态所形成的截然对立的土地观，前者固守乡土中国形态，视农民与土地的关系为不变，无视结构变革带来的农民与土地关系已经发生的变化，以土地制度安排不能动、不许动应万变，导致改革机会的丧失，阻碍转型与发展。后者以作为结果的城市中国为对象，强调土地配置和利益的城市导向，单方面强调以土地资本化工具加速工业化和城市化进程，以牺牲农民的土地利益和乡村发展机会为代价，以为这种牺牲可以通过城市化来弥补。城乡中国的土地问题有别于乡土中国，也不等同于城市中国。认识城乡中国背景下土地问题的表征，对于防止两个极端的土地政策意义重大。

　　乡土中国的土地粘度

　　“乡土中国”是费孝通基于对传统中国的基层抵近观察后提炼出的一个广被接受的概念。“土”是乡土中国的根，是建构传统政治、经济、社会与文化结构的基础，帝国秩序、人地关系、人人关系、乡土秩序既高度依赖于土，又牢牢被土束缚。乡土中国的成色以其经济活动、制度安排、治理秩序与土的粘度来衡量。

　　从结构特征来看，乡土中国首先表现为超稳定的农业经济形态。农业既是帝国攫取收入也是农民为生的主要来源。直到十九世纪末，无论是产值、就业还是税收来源，农业都是国家的命门。所有可耕地主要用于粮食种植。人口不断增长不仅造成对土地的压力增加，也形成依靠过密劳动投入提高土地单产的农业生产方式。这种以地为生的农业文明保障了庞大人口规模的基本生计，也使以农为本的帝国秩序得以维系。但是，对土的过于依赖也造成一种无法从土中挣脱的结构。在顶层，由于国家的收入和秩序主要依靠土地，传统帝国政治便不断强化以农为本的结构，抑制以非农经济活动、陌生人交易和权力自治的城市文明生长。在底层，由于农民无法在农外觅得机会，只得通过更为过密的农业劳动和农工互补的手工业来维持农家生计，导致乡村经济活动的“内卷化”和“没有发展的增长”，单位土地产出不断增长、但单位劳动产出长期停滞甚至下降，无法走上通过提高劳动生产率实现农业资本化的发展道路。

　　乡土中国的地权安排与经营制度

　　受制于可开垦耕地潜力挖尽和经验性技术进步缓慢，中国的传统农业依托有效的土地产权和经营制度支撑起人口不断增长的食物供给。一是界定清晰、权利完整的产权制度实现稀缺土地资源的有效配置。尽管中国的土地制度一直被习惯性地冠之为“普天之下、莫非王土”，但是，在影响土地资源使用的制度安排上，中国的土地产权结构却十分清晰且明确。早在战国时期就承认了私田的合法性，允许土地自由买卖;自秦汉到唐代中叶，土地的私有份额不断上升，形成土地私有与土地国有并存的格局。自唐代中叶到明代中叶，国家放松私人占有土地的限制，以土地买卖和交易等经济手段取得土地成为主导，以授田、封地、赐田等政治手段取得土地减少，土地私有制得到进一步发展。从明代中叶到近代，土地买卖盛行、市场交易活跃，土地契约复杂精细，土地私有制得到充分发展。这种排他、可交易、有保障的土地产权结构，保证了乡土中国越来越稀缺的土地的经济使用与有效配置。

　　二是国家对土地权利的正式保障。为了保障以农立国下帝国的收入攫取与秩序维持，国家通过土地登记、确权等提供对土地产权的正式保护。从出土的西周青铜器彝器铭文中，就有了土田的数字记载;春秋中叶以后的鲁、楚、郑国已开展田赋和土地调查;唐中叶尤其是宋代以后，地籍与户籍平行成为国家治理的制度;明代中叶以后开展了全国统一的土地彻底清丈，鱼鳞图册成为征派赋役和地籍管理的主要依据。

　　三是有利于保护耕作者权利的合约安排结构。在有保障的土地私有和发达的土地市场下，中国的土地权利结构演生出非常复杂的合约安排形式，如“永佃制”、田底权与田面权分离的“一田两主”、“一田三主”等，土地使用者和租赁者获得完整的土地产权，他们对所租赁土地不仅可以排他性使用，还可以再转租、交易、抵押、典当、继承等，这些权利既受到民间非正式合约遵守，也得到正式权利的保护。这种以耕作权为大的土地权利安排为小农经营提供了稳定、可预期的制度基础。

　　四是小农经济的超强韧性与生命力。在经营制度上，以家庭为单位的小农经济是基本的农作制度，家庭不仅进行独立的生产、投资和决策，以血缘和亲缘形成的扩大家庭的劳动分工与合作，地权保护下自耕农和租佃者对小块土地的精细利用，使得以家庭为单位的小农经济与地权清晰且不断分割的土地制度支撑起前现代时期的中国农业增长。

　　承载复杂功能的土地价值伦理

　　不断强化的以地为本的政治经济结构以及不断演化的地权制度所强化的超稳定家本位小农经济，积淀出附着于土的文化与价值观念。在乡土中国，土地不仅具有经济功能，它还关乎个人的名誉、抱负、威望与社会评价，这些非经济的考虑激励家庭成员不需要监督也会自觉在土地上辛勤劳作，激励其为家庭积累更多与土地相关的资产。

　　由于土地在乡土社会承担多重功能，每个成员也十分看重土地分配的公平性，由此助长一个家庭在分家时进行家庭成员不断细分土地的安排。土的厚重与家的归宿感，使乡土社会的人们养成“安土重迁”的观念和“故土难离”的习性，即便离开且无论在外有多大成就，最后仍然“落叶归根”与“魂归于土”。人和土地的桑梓情谊，滋养起历久未衰的乡土文化伦理，那些由“庙堂”而归隐“故乡”的士绅阶层成为维持乡土社会秩序与治理的精英。在历史的长河中，乡土中国人与土之间紧密而无法挣脱的土地粘度，塑造了乡土中国的经济、政治、制度与文化。

　　土地制度变革推动的结构变迁

　　中国的现代化一直被理解为一个古老农业国向工业国的结构转变。自近代以来的百余年间，先后历经近代国家官僚工业化、国家工业化、乡村工业化、沿海工业化，中国的结构形态发生重大跃迁。

　　但是，如果以农民与土地的粘度变化来衡量转型的成色，结构变革的发生并不一定带来乡土中国的真正转型。结构变迁是否带来农民与土地粘度的变化，取决于国家赋予土地制度安排与变革在结构变迁中的功能，土地功能定位不同，带来工业化城市化的推进方式不同，导致结构转变中农民与土地的松动程度不同。中国过去60年充分利用土地制度及其变革推动了结构转变，但并未同时减低农民与土地的粘度，由此也导致中国转型的困难与复杂性。

　　土地产品提供资本积累的国家工业化

　　新中国成立不久，中国共产党开启了一个农业国向工业国的转变，并选择了重工业优先的国家工业化战略。基于以农业为主的经济基础和重工业发展对资本的巨额需求，农业充当了提供资本形成与积累的角色。三项制度安排——农产品统购统销、集体化与人民公社制度、城乡分割的户籍制度提供重要支撑。统购统销制度实现国家对农产品的强制定价权和低价获得权，集体化人民公社制度实现国家对集体土地的所有、使用与收益控制权，户籍制度实现国家将农民绑缚于集体土地提供低价农产品的功能。在以上制度的共同作用下，农民于1951—1978年间以税收形式向国家提供了978亿元贡赋，以工农产品价格剪刀差向国家提供了5100亿元资本，扣除国家对农业的投资1760亿元，农民为工业化提供了4340亿元的净积累，为形成比较齐全的工业体系和门类，1952-1978年间，中国的工业产出年均增长率11.5%，工业产出占GDP的份额由18%上升到44%。但是，国家计划工业化时期虽然启动并推动了结构转变，由于其变迁方式是将农民牢牢“绑缚”于集体所有土地，剥夺了他们的自由迁徙权和参与工业化的权利。其实质是一个“不松动乡土的结构转变”，也无从撼动费孝通意义的“乡土中国”。

　　开放土地权利的乡村工业化

　　1980年开始，中国的农村改革改变了结构转变的推进方式。一方面，农村土地制度改革在“上交国家的，完成集体的，剩余是自己的”合约结构下，将集体所有土地分配给集体成员，农民获得承包土地的使用、收益和农地农用转让权，家庭经营成为农业基本经济制度。农地权利的重构不仅带来农民生产积极性的高涨，也使集体低效制度下的农村剩余劳动力显化，他们不得不到农业经济活动以外寻找就业机会，成为推动结构转变的原发力量。另一方面，受制于城乡隔绝以及国有体制的低效，农民参与非农经济活动只得在乡村突围，乡村工业化成为国家工业化之外的另一条道路。至关重要的是，乡镇企业的“异军突起”，得益于国家向农民开放集体土地从事工业化的权利。与计划经济时期农村集体土地只能为国家工业化提供低价粮食的功能不同，为了解决农村剩余劳动力就业，这一时期的国家政策允许农民在集体土地上办企业、允许农民利用自己的土地建城镇，1985-1998年期间，建设用地用于农村集体建设的增量远远大于城市，整个国家的结构转变主要由乡村工业化推动。1981-1994年，乡镇企业职工从2969.85万人增加到11329.97万人，到1992年时，乡镇企业创造的产值已占到工业增加值的三分之一。

　　与将农民绑缚于土、排斥在国家工业化大门之外相比，集体土地上的乡村工业化开放了农民在农村地区参与工业化的权利，农村的分工分业带来农民的就业与收入对农业的依赖性降低。但是，无论是乡村工业化还是农民自主城镇化，仍然被圈在本乡本土，并未带来农民与土地粘度的变化，他们没有“离乡”，也没有“离土”，就是那部分“自带口粮进城”者，无论从身份、公共服务分享还是基本权利的获得，并未改变农民的乡土成色。集体土地上的工业化、城镇化确实改变了中国结构转变的推进方式，并且在就业和收入上使农民对土地的依赖有所降低，但是，并未根本改变农民与土地的粘度，因而依然没有脱离费孝通意义上的“乡土中国”。

　　以地谋发展的工业化城市化

　　1995年、特别是1998年以后，中国不仅推进结构转变的方式发生重大变化，而且工业化城市化进入快车道。一是园区工业化的兴起。开发区、工业区遍布全国各个行政层级，数量激增。开发区最高峰时达6866家，规划面积3.86×104平方公里，2003年国家爱对开发区进行清理整顿，保留下来的开发区仍有1568家，规划面积9949平方公里。“异军突起”的乡村工业化退场，尤其是中西部地区大部分乡镇企业“熄火”。由于体制环境和开放程度差异，以沿海为主的园区工业高速增长，使中国成为世界制造工厂。二是城市化进程加速。1998-2016年，中国的城市化率以每年35.89%提速，城市建成区面积从21380平方公里扩增到54331.47平方公里，年均增长率达到5.32%。

　　工业化方式从乡村工业化向园区工业化的转变以及政府主导城市化的加快，起因于1994年实行的分税制根本改变了地方政府的激励结构。一方面，由于制造业75%的税收上交中央政府，地方政府从鼓励发展乡镇企业的税收减少、风险加大，于是将工业发展转向以园区土地的招商引资，既避开了以政府信用担保发展乡镇企业的风险，又可以通过低价征收的土地优惠招徕规模大、税收能力强的企业。另一方面，由于与城市发展相关的建筑业税、营业税及土地出让金划归地方，地方政府发展城市的积极性提高。

　　更为根本性和持久性动力还是来自1998年以后土地制度的几次关键变革。一是1998年《土地管理法》的修改与实施，为地方政府以地谋发展提供制度保障。该法规定，农地转为建设用地必须实行征地，任何单位从事非农建设必须使用国有土地，国家对土地实行用途、规划和年度指标管制，政府获得垄断土地的权力。

　　二是实行土地有偿使用制度，土地管理法明确规定“土地使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，国家以土地所有者身份，由市县级人民政府作为代表，将国有土地使用权有偿出让给土地使用者，土地使用者按照出让合同的约定向国家支付土地使用权出让金。1999年以来又不断加大土地有偿使用制度改革，减少划拨用地比重，增加有偿使用比重。

　　三是2003年开始实行经营性用地的招拍挂制度，土地资本化进程大大加快。由于商业、住宅、旅游、娱乐等经营性用地一律实行招拍挂，地方政府成为土地级差收入的主要获得者，2003-2008年，地方政府招拍挂土地占出让土地比重从27.78%增加到81.91%，土地出让收入从5421.31亿元增加到10259.8亿元，增长1.89倍。

　　四是2008年之后为了应对国际金融危机，允许地方政府成立融资平台，以地抵押，实现土地的金融化。到2017年6月30日各地成立的各级政府投融资平台达11740家。地方政府从以地生财阶段的以土地出让收入为依托、以新还旧的举债，转向土地抵押和质押为主的举债。2008—2015年，84个城市土地抵押面积从249万亩增加到7360万亩，增加1.95倍，土地抵押金额从13300亿元增加到113000亿元。土地成为融资工具，地方政府的融资行为与土地出让收入脱钩，而主要取决于土地是否能融到资金，地方政府对土地的依赖变成对土地融资的依赖。地方政府无论是举债还是偿债都高度依赖于土地抵押。

　　在园区工业化和以地生财、以地融资城市化的助力下，农民实现了真正的“离土”、“出村”。中国的流动人口总数在2000年前后达1.43亿，其中跨省流动人口4242万，从乡村流出人口为8840万人，占总流动人口的62%。到2010年前后，中国总迁移人口已达26139万人，流动人口总数超过2.2亿人。根据农业普查以及历年农民工监测报告相关数据，1996-2010年，跨省流动农民工从2330.9万增加到7717万人，占外出农民工的比重从32.5%提高到50.3%。中西部地区成为支撑出口导向工业化的廉价劳动力输出基地，中部地区跨省流动农民工所占比重高达69.1%，西部地区跨省流动农民工占56.9%。但是，“农一代”的跨区域流动，不是向融入城市的市民化方向发展，而是形成了数量庞大的“两栖人口”或所谓“候鸟式迁移”，他们季节性往返于东部地区和内地农村之间。

　　自1990年代末开始迁移的“农一代”，在外经历了将近二十多年的艰苦打拼和漂泊之后，最终的归宿是“返乡”和“回村”。造成这一结局的主要原因是农民落脚城市的公共政策缺失与制度性歧视，在“以地谋发展”的经济增长模式和城市治理方式变革缓慢的共同影响下，农民工群体既无法享受与城市居民同等的公共服务，也难以落脚城市。进城农民工很难获取城市住房(包括租房)、子女教育、社会保障等各方面的公平对待。“农一代”很少有长期留在城市的期望，他们通常忍受更长的工作时间和相对艰苦的居住条件等，以便在尽可能短的时间积累更多的资金，攒足回家过日子的费用。很多流动人口选择居住在城中村或城乡接合部等成本低廉的城市社会边缘区域条件较差、违章搭建的房屋里。城乡居民的权利差距持续拉大。

　　中国独特的土地制度与变迁方式推动了快速的结构转变，但是，由于对进城农民城市权利的缺失，他们又重归家乡，从就业和收入看，农民与土地的关系本已发生根本松动，但是，由于对进城农民的城市权利缺失，他们只是充当了城市的过客，重归乡土。