政府引导基金在促进创业创新和推动重点产业发展中具有不可替代的作用

　　一个时期以来，特别是近年来在地方财政收入增长放缓、财政支出压力加大的背景下，政府引导基金借助财政资金的杠杆放大效应，以少量财政资金撬动更大规模的社会资本参与产业投资，实现了支持经济发展的财政手段与市场化方式相融合，促进了创业创新和产业转型升级。

　　增加了创业创新投资的资本供给规模。政府引导基金一般不以盈利为目的，而是利用政府信用和财政资金的引导和放大功能，发挥财政资金的杠杆放大效应来吸引金融资金和民间资金跟进，产生“滚雪球”效应，大幅增加创新创业投资的资本供给规模，起到“四两拨千斤”的作用。财政资金参与创设的创业投资引导基金，也已成为扶持科技型企业、培育战略性新兴产业的新方式。

　　优化产业支持模式。政府引导基金有利于推动要素资源依据市场规则、市场价值和优胜劣汰原则进行配置，实现由“直接变间接、分配变竞争、无偿变有偿、事后变事前、低效变高效”。这种新型的产业发展支持模式，既有效提升了财政资金的使用效益和投资效率，又从源头上抑制了权钱交易、以权谋私等腐败行为的出现。

　　促进产业转型升级。政府引导基金坚持政策性导向、市场化运作、专业化管理，以市场规则筛选投入领域和支持项目，以市场价值决定资本是否介入，将基金投入到技术改造、研发创新、产业重组、企业并购等领域，投向技术含量高、市场前景好、发展潜力大的优质项目，投向具有高成长性前景的企业和新兴产业，可唤醒沉睡的资金，有效促进产业优化升级和经济结构调整。

　　推动招商项目落地。政府引导基金作为地方产业政策的“风向标”和金融“基础设施”，对招商项目具有较强的吸引力，是地方加快招商项目落地的关键一招。

　　政府引导基金在运营中存在的突出问题

　　当前，一些政府引导资金落地难、见效慢的问题还比较突出。截至2018年底，全国共有2065只政府引导基金，目标规模已达12.27万亿人民币，从2008年开始累计投资的基金数为882只，累计投资项目727个，57%的基金还没有开展项目投资。同时，年度新设立基金数也出现了下滑态势，2016年全国共设立政府引导基金572只，为历年最高点，其后数量开始下降，2017年下降为284只，2018年为246只，引导基金逐年“降温”，其背后折射出的是引导基金实际运作的困境和矛盾，基金在落地见效上还面临一系列突出问题，必须引起高度重视。

　　引导作用不突出。主要表现为政府引导基金调动社会资本参与的“正向激励”和“负面约束”机制不健全，社会资本参入积极性不高，“政府基金引导，社会资本跟跑”的基金设立原则难以全面实现。激励机制方面，目前的让利方式和比例尚未充分反映投资领域和投资项目的风险，让利期限偏长，资金成本优势不明显，对社会资本吸引力不强。约束机制方面，政府引导基金“不以盈利为目的”的政策性目标，与社会资本的“追求投资回报”的商业性目标相背离，出资人的利益不一致。此外，处于种子期、初创期的企业，因其高风险性和高不确定性，市场化基金大都不愿投入，正是政府引导基金发挥作用的领域，但由于体制机制原因，许多省份并没有成立真正意义上的天使基金，难以对社会资本形成引导效应。

　　市场化运作程度不高。政府对基金的管理多采用“行政化”模式，不仅负责制定管理政策、设定任务目标、进行监督考核，还参与基金设立审查和确定，并对金融机构具有最终决定权，行政干预事项较多。有市场机构反映，与政府引导基金合作比较麻烦，既要与政府部门打交道，又要与基金管理公司对接，程序复杂，困难重重。同时，政府审计又介入较深，对引导基金等同于财政专项资金管理审计，不仅审计基金，还进一步审计子基金，甚至审计到子基金投资的具体项目，影响了社会资本的参与积极性。

　　绩效评价体系不健全。财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》明确规定，各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价。但在实际运作中，被戴上了年度绩效评价“紧箍咒”的政府引导基金只能投向于传统较成熟、风险相对较低的行业，对创新创业特别是处于种子期、初创期企业的支持力度往往比较小。

　　促进政府引导基金落地见效

　　政府引导基金要想在落地见效上实现突破，除了要充分发挥撬动社会资本的杠杆作用外，更要调动社会资本参与的积极性，引导资金流向创新创业领域，不在低端成熟领域与商业基金过度竞争，避免政府引导基金最后演变成地方政府的“独角戏”。从具体操作层面看，关键还在于政府引导基金的设立和运营要尊重市场规律、制定科学绩效考评体系、实现社会资本的自由进出。

　　完善激励约束机制，着力解决社会资本“不愿进”问题。在明确和落实基金运营主体责任的基础上，要加强政府让利政策引导，建立与运营管理绩效相挂钩的让利机制，科学确定让利比例，实现责权利相统一，调动社会资本和基金管理机构参与的积极性，特别是体现政府对科技型小微企业扶持的天使基金，要突出其低杠杆、高让利的特点，投资收益尽可能多的给企业留利和向参与天使基金的社会资本让利。

　　提高市场化运作程度，着力解决引导基金“不能投”问题。要放开搞活市场化产业基金，充分体现市场配置资源的作用。对引导基金的设立运营要尊重市场规律，坚持市场原则运作，政府做好引导基金的出资后要及时“放手”，由引导基金公司“接手”负责后续的业务工作，政府不再参与日常管理，不再设置审批环节，如限额内投资决策、合作机构确定、子基金设立等。子基金依照公司章程或合伙协议约定进行投资、管理和退出，实行市场化运作。审计等监督部门要厘清财政资金与市场化资金的边界，并以此界定审计监管界限，对引导基金的审计最多延伸至引导基金公司，最大限度减少对市场化主体的干预。

　　科学制定绩效评价体系，着力解决引导基金“不敢投”问题。充分考虑政府引导基金特性，构建经济效益与社会效益、市场化运作与政策性投资兼顾的绩效考核机制。一方面，要建立合理的评价指标体系。分层建立政府引导基金及其管理机构、政府引导基金子基金及其管理机构的评价体系。不同于公共领域财政支出采用的一般性绩效管理方式，政府引导基金的财政投入进入市场后，应建立符合基金运营规律的评价体系，特别是政府引导基金不以未发生损失或盈利最大化为主要目标，在进行基金中期评估与绩效评价时，应重点评估和评价其整体引导和放大效果，以子基金设立进度和投资效率为核心，以财政资金使用的程序合规性为前提，倒逼基金管理机构履职尽责、高效运作。另一方面，要分类设置考核评价标准。对引导基金的考核评价，不能仅以绩效指标特别是短期绩效指标为主要依据。对引导基金发起设立、投资不同领域和不同阶段的子基金，设定不同的评价标准，解决好基金之间的可比性问题。