重庆市是大城市与大农村并存的直辖市，城乡二元结构问题突出，区域发展不平衡。根据自然地理条件和经济社会发展水平，可把全市分为两部分：以主城区为中心、一小时通勤为半径的“一小时经济圈”；以三峡库区为主的“渝东北翼”和以武陵山区少数民族聚居区为主的“渝东南翼”。“两翼”地区包括17个区县，集中了全市50%以上的农村人口、80%的贫困人口，有14个国家扶贫开发重点县和1个市级贫困县。“两翼”地区2009年农民人均纯收入仅3903元，比全国平均水平低1250元。为促进城乡、区域协调发展，重庆市把农民增收作为振兴“两翼”的突破口，实施“两翼”地区农户万元增收工程（以下简称“增收工程”），即从2010年开始，用3年时间使“两翼”有劳动能力的农户95%以上增收1万元。前不久，我们对“增收工程”进行了专题调研。
创新举措
突出工作到户。“增收工程”最鲜明的特点就是实行增收目标、项目规划、政策扶持、帮扶指导、培训服务“五个到户”。市里为“两翼”300万农户统一制作“增收明白卡”并张贴上墙，增收年度计划、支撑产业、扶持项目及帮扶责任人等一目了然；制定出台低门槛、普惠性的扶持政策，去年用于扶持农户发展生产的资金达6.3亿元；开展“三进三同”和“结穷亲”活动，组织干部和科技人员与农民结对帮扶；采取“市级培训大户、区县培训能手、乡镇开展普训”的方式培训农民。
突出产业带动。“增收工程”最关键之举就是大力开发农村闲置资源来发展经济，将增收“建”在产业上。一是放活山林经营。在注重保护生态的前提下发展林下养禽、林下养畜、林间种植、林果产业、林业产业等林下经济。二是盘活闲置水库。利用三峡水库打造天然生态渔场。三是挖掘土地潜力。利用荒山荒地发展柑橘、蔬菜、中药材等优势产业，并依托龙头企业发展特色经济。四是用好闲劳闲资。积极引进电子产品、水晶饰品、打火机零部件加工等项目，组织农民利用农闲时间组装加工，实现增收。
突出科技支撑。市里分三批建设良种场111个，区县自建良种场119个，确保每个支柱产业都有相应的良种场支撑。选聘108名高级专家定向服务“两翼”，派遣科技特派员700余名，编印发放“傻瓜技术”资料100万份。健全农技服务责任制，县级专家包片，乡镇农技员包户，实行责任、绩效、考核“三挂钩”。推进高产示范，在“两翼”建立粮油高产创建示范片91个，面积95万亩。
突出政策扶持。明确“三大投入”、“四项扶持”的扶持政策。“三大投入”，即财政、项目、金融投入。建立“增收工程”专项资金，政府3年投入100亿元；金融机构新增贷款的营业税地方所得部分全额返还，去年5家银行向“两翼”累计投放贷款近200亿元。“四项扶持”，即实行林下经济补贴、良种繁育体系建设补助、龙头企业税收返还和贴息补助、农业保险保费补助。对财政投入，将资金切块到区县，由区县结合实际，以农户为单元明确扶持重点和补贴标准。
突出改革创新。一是创新金融服务。出台农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资办法，建立农村产权抵押融资风险补偿专项资金。设立村镇银行3家、小额贷款公司19家，发展融资性担保机构14家。二是推进农户联合与合作。实施“发展农民专业合作社试验项目”，新发展农民专业合作社2634个，农户入社率达到33%。三是发展产加销一体化。大力发展农产品加工，实施“龙头”带动。市财政补助1.8亿元，建设18个大型农产品综合交易市场；开展农商对接、市场建设等“五大行动”。四是创新“龙头”带动模式。推行“托养”、“寄养”等办法，由龙头企业和专业合作社出资购买种畜禽，农户无需垫付成本即可发展生产。
初步成效
农民增收步伐明显加快。2010年，“两翼”农民人均纯收入4700元，较上年增加800元，增长21%；户均增收3000元以上，有30%左右的农户一年就实现万元增收目标。
农村发展焕发生机活力。“增收工程”的实施极大地调动了农民的生产积极性。目前，17个区县的特色产业逐渐形成，农村发展焕发出新的生机和活力。
“三农”工作重中之重的地位落到实处。重庆市把“增收工程”确定为市委、市政府领导的“一把手”工程。各区（县）分别设立由区（县）委书记或区（县）长任组长的专职机构，实行“一把手”负责制，使“三农”工作真正成为重中之重。
党群干群关系更加紧密。在“增收工程”中，各级干部入村到户，帮扶责任到人。据舆情监测，农民对“增收工程”的知晓率、拥护率、参与率达97.2%。“增收工程”实施以来，农村各类信访量下降25%左右。可以说，“增收工程”不仅增加了农民收入，而且密切了党群干群关系。
取得了宝贵经验。首先，“增收工程”要求95%以上有劳动能力的农户户户增收1万元，追求的是“共同致富”。它强调“户户”而非“平均”，防止平均数下的部分农户“被增收”。其次，“增收工程”强调的是“缩小三大差距”，即通过从最薄弱的板块发力，以农民增收引领“两翼”振兴，缩小城乡差距、地区差距和贫富差距。第三，“增收工程”探索了贫困山区农民脱贫致富的路子。山区资源丰富，但一些地方却“守着金山受穷”。重庆市提出唤醒沉睡的大山、变荒山穷山为秀山宝山，大力发掘闲置资源增收潜力，这对西部其他省区很有借鉴意义。第四，“增收工程”丰富了山区现代农业发展的经验。这就是：以森林工程为抓手，绿山与富民结合，开发与保护并重，大打特色牌，实现农、工、商一体化。第五，“增收工程”减少了农村空巢老人和留守儿童等社会难题。“增收工程”实施后，许多农村青壮年劳动力就地转移就业，还吸引了9.6万名农民工返乡创业。
启示与建议
加快推进农村金融服务改革创新。农民贷款难是制约农村经济发展和农民增收的重要因素。2009年，重庆市涉农贷款1570亿元，仅占全市贷款总额的17.9%，低于全国平均水平3.9个百分点；全市农户贷款占比仅为2%，低于全国平均水平1.7个百分点。为破解农村融资难题，重庆市正在大力推进农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资。但由于金融机构属条条管理单位，而且农村土地承包经营权和农村居民房屋抵押融资还有政策和法律障碍，地方实施起来难度大。建议加快农村金融服务改革创新步伐，大力支持发展村镇银行、农村小额贷款公司、农村资金互助社；鼓励探索农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资；建立农村金融风险分担和补偿机制。
完善农村土地确权后的有关政策。按照党的十七届三中全会要求，去年重庆市全面完成农村土地承包经营权确权颁证，但配套政策尚不完善，特别是种粮直补等与土地有关的各项补贴仍按原承包证记载面积执行。据国土部门详查资料，重庆市耕地面积3358万亩，而二轮土地承包记载面积仅1986万亩，农民实际耕种的面积远大于承包经营权证记载的面积，没有得到应有补贴。应进一步加大农业补贴力度，在标准不变的前提下，按确权后的实际耕种面积给农民补贴。
扶持发展林下经济。发展林下经济是山区农民脱贫致富的重要途径。近年来特别是“增收工程”实施以来，重庆市各地在发展林下经济方面进行了大量探索。可以考虑将重庆市“两翼”地区作为发展林下经济的试验示范基地，安排专门项目和资金，加大扶持力度，为其他地区发展林下经济积累宝贵经验。
提高山区基础设施建设投入补助标准。山区贫穷落后，主要落后在基础设施。基础设施建设滞后，拉大了城乡和区域发展差距。山区基础设施建设难度大、投入多、成本高。应提高山区基础设施建设投入补助标准，降低乃至取消对山区区（县）财政的配套比例要求。
加大农产品市场体系建设力度。农村“卖难”和城市“买贵”现象发生的一个重要原因是市场体系建设滞后，农产品流通渠道不畅。应加大对农产品市场体系建设的投入力度，在重要农产品产区建设一批大型农产品综合批发市场，形成区域性农产品集散地；加快“农超对接”推进步伐，扶持发展农产品加工销售龙头企业。
（作者为农业部原副部长、国家食物与营养咨询委员会主任）
