2011年5月，笔者在滨湖村进行了为期5天的驻村调研，与基层干部群众进行了比较深入的交流。笔者认为，关注“三农”，既需要关注宏观的政策层面，也需要关注微观的实证层面，某种意义上，微观的实证分析，对于宏观政策的完善，也具有十分重要的意义。
基本村情
滨湖村位于长江中游，其所在区是全国粮食主产县（区）之一，也是国家认定的全国首批现代农业示范区之一。全村总面积4341亩，其中耕地2591亩；包括14个村民小组，总人口1227人，328户（包括3户退休后回村居住的非农业户），其中16岁至64岁的劳动力740人。该村没有工业企业，村民经济收入主要靠务农和外出务工，2010年农民人均收入5600元，在我国中西部地区的农村中具有一定的代表性。
滨湖村之“喜”
总体而言，党的“三农”政策在滨湖村得到了比较全面的落实，农民得到了较多实惠，做到了“幼有所教、老有所养、劳有所得”。基层干部群众普遍反映，现在的日子，在10年前“想都不敢想”。
1.中央惠农政策落实情况较好。2005年以来，滨湖村农民负担的“三提五统”等农业税费全部免除，农业生产补贴也落实到位，2010年，全村共获得粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等生产补贴11.6万元，全部通过“一卡通”直接发放给农户。全村185位60岁以上的老人都领到了每月100元的养老金（其中17位80岁以上的老人为每月150元），66岁的村民王某说，现在党的政策这么好，“我们这些老东西都舍不得死了”。滨湖村95%以上的农户参加了政府补贴的新型农村合作医疗，还有62户村民被纳入了最低生活保障。中小学生以前每学期的学杂费、书本费都在350元左右，现在也全部免除，仅去年全村就出了10多个大学生。
2.农民生活条件和农村基础设施不断改善。2004年，滨湖村修建了3.2公里的“村村通”公路，政府每公里补助了13万元；2009年，村里接通了自来水，村民饮水安全条件得到保障；农村电网改造完成后，实现了城乡“同网同价”，不但降低了农民的电费负担，而且很少再发生停电事故。据村委会统计，目前全村一半以上的农户住上了楼房，烧上了煤气，80%以上的农户购买了摩托车，家家户户都有彩电，不少家庭甚至有两三台彩电。60岁的村民陈某家去年购买了电脑、空调、洗衣机和太阳能热水器，还获得了700多元的“家电下乡”政府补贴。
3.农村干群关系趋于好转。取消农业税后，滨湖村“两委”干部补贴都由财政支付，2010年，六名村级干部的补贴都接近1万元，政府还补助村行政经费5000元；2008年，政府补助8万元，帮助村里修建了办公房和图书室。村支书郑某说，在农民负担最重的1998年，滨湖村“三提五统”曾达到16.7万元，当时干部的主要工作就是催粮催款、抓计划生育、搞殡葬火化，“拖袋子、杀儿子、烧老子”，不但群众责骂，连干部自己都觉得心寒，现在的工作主要是给大家办低保、领补贴、搞公益设施，都是行善积德的好事，群众也不戳脊梁骨了。81岁的孤寡残疾老人周某说，以前干部上门就是收提留，“现在的干部好得很”，上门都是发钱发东西。
滨湖村之“忧”
除了普遍希望党和政府进一步加大惠农政策力度外，滨湖村干部群众反映最集中的问题就是对将来农业生产发展方向的困惑，“今后这地该怎么种”。从调研情况来看，目前滨湖村农业发展中面临以下突出问题：
1.农业劳动力急剧减少。现在滨湖村群众绝大部分收入来自外出务工，全村740个16岁至64岁的劳动力中，留在村里的只有78人，绝大部分还是60岁左右的老人，农业劳动力严重短缺。60岁的村民徐某家有6亩承包地，儿子在武汉打工，他说，现在自己还能拼着老命干几年，等趴下干不动了，儿子肯定不会回来种地，“天知道到时候怎么办”。农村留守儿童中，男孩子的理想是“当经理”，女孩子的理想是“当明星”，对农业生产没有丝毫兴趣。
2.农业生产条件依然艰苦。目前滨湖村农业仍是“靠天吃饭”，水利等基础设施年久失修、难以发挥作用；由于丘陵地形限制等多方面的原因，农业机械化程度很低，全村没有拖拉机、插秧机等任何动力农业机械，生产仍然全靠手工劳动。
3.农民生产积极性不高。由于劳动力短缺、种粮效益较低等原因，农民对发展农业生产兴趣不大，据村委会2008年统计，当时全村耕地抛荒面积达40%以上，本来可以种植双季稻的水田，一半以上都只种了单季稻。2011年该村遭遇严重干旱，村民普遍寄希望于政府组织解决灌溉水源，无人采取“水改旱”等生产自救措施。
4.粮食安全问题比较突出。2009年，滨湖村1898亩耕地承包经营权流转给了某园林发展公司，流转期限到2027年二轮承包结束为止，目前继续由村民耕种的土地已不足700亩，全村2/3以上的农户需要购买口粮。从实际情况来看，土地承包经营权大规模流转后，受流转方普遍将其用于蔬菜、园艺等收入较高的行业，对种植粮食缺乏积极性。
原因分析
笔者认为，滨湖村农业发展中出现的上述问题，根本原因在于社会的发展变迁，随着工业化、城镇化的不断推进，农村劳动力的转移和传统农业生产方式的变革是历史发展的必然趋势。这固然增加了我国粮食安全的风险，同时也为推进农业的适度规模经营以及现代化、标准化提供了难得的历史机遇，关键在于国家如何适应形势变化，及时调整相关政策，平衡好农业转型时期的各种利益关系。此外，农业经济效益长期偏低，则是导致上述问题的直接原因，滨湖村农民算了一笔账：好年景种植1亩双季稻，购买种子、化肥至少需要400元，购买农药也需要50元，这还不包括请人帮工等其他支出；而两季稻谷最多收获1500斤，市场价不到1800元，相当于外出务工1个月的收入，一旦遇到干旱、病虫害等情况，算上抽水的电费、油费等开支，“种田还要倒赔钱”。
意见和建议
笔者认为，滨湖村的发展变化，充分说明党中央、国务院“统筹城乡发展”、“工业支持农业、城市反哺农村”等“三农”政策是深得民心的。同时，深感“三农”问题的复杂和艰巨，笔者也提出一些意见和建议供探讨：
1.在坚持现有惠农政策的基础上，继续加大对“三农”的扶持力度。目前农村发展状况虽然有所改善，但总体上仍比较滞后；农民生活水平虽然得到了较大提高，但离全面小康仍有差距；农业生产虽然目前比较平稳，但正面临着一些前所未有的风险。继续加大对“三农”的扶持力度，不仅是平衡城乡二元社会结构欠账的历史需要，也是保障经济可持续发展、维护社会稳定的现实需要。笔者认为，最深的贫困是权利的贫困，最大的平等是机会的平等，国家在继续加大对“三农”资金扶持力度、改善农业生产基础设施的同时，也应该研究探索加大制度扶持的力度，从制度上保障城乡间同权同利。例如，目前地方政府每年通过“土地财政”获得的收入都高达数万亿元，远远高于各级财政对“三农”的总投入，国家是否可以考虑改革完善现有土地征收补偿制度，改变地方政府依赖“土地财政”的现状，使土地增值收益尽可能留在农村，让农民更多地分享经济社会发展的成果。
2.在尊重农民市场主体地位的前提下，积极推进现代农业发展。农民是理性的“经济人”，同样会考虑自身综合利益的最大化，发展适度规模经营、推动农业现代化，是历史的必然选择，但这应当以尊重农民市场主体地位为前提。一些地方“资本下乡”、搞土地大规模流转后，受流转方普遍不愿意从事粮食生产，个别受流转方还对土地进行破坏性利用，甚至将土地变相用于非农建设，这带来了一系列的后续问题。从国家整体利益考虑，今后应当鼓励的是农村集体经济组织内部的土地承包经营权流转，让土地适度集中到愿意种田、能够种田的农民手中，这种内生的适度规模经营，可能更有生命力，也更符合长远利益。例如，对那些长期外出务工、不愿种田的农民，以及年老体弱、不能种田的农民，可以考虑由政府给予补贴，鼓励其将土地承包经营权交回村集体，由村集体重新分配；对于外来的资本性经营，应当规定严格的限制措施；对流转后改变土地用途、进行破坏性开发的，应当从严从重惩处。
3.在综合平衡不同群体利益的考量下，研究探索保障国家粮食安全的新机制。农业比较效益和农产品价格长期偏低，有其深刻的历史原因，在推动城镇化、工业化过程中也作出了重要贡献。我国城镇化率已经接近50%，笔者认为，目前城乡人口虽然在“量”上仍基本相当，但在“质”上已经存在重大差异，农村人口年龄结构呈现严重的断档，今后我国城镇化速度很可能比预计的要快得多，这种情况下，继续维持农产品低价机制难度会越来越大。我国去年粮食产量超过1万亿斤，如果单纯由政府补贴维持低粮价，每斤补贴1元，财政就要支出1万亿元，显然不太现实。粮食安全是一种公共利益，其责任不应当也不可能由农民来承担，要长久保障国家粮食安全，必须让农业效益接近于社会平均效益，才能调动农民的粮食生产积极性。例如可以考虑逐步提高粮食收购价格，让种粮农民得到合理收益，对食品支出占家庭开支比例较大的低收入群体，再由政府给予补助扶持。
罗怀熙 作者单位：国务院法制办农业资源环保司
