汉源事件和南水北调西线工程

　　2004年10—11月发生的四川汉源事件是近年来我国爆发的几起在海内外有广泛影响的大规模社会冲突之一。参与民众人数达到几万之众，规模和数量都是改革开放以来所罕见的。南水北调西线工程号称当今世界规模最大的调水工程，规划分别从大渡河、雅砻江、通天河及其支流调水170亿立方米，按2000年投资估算约需3000亿元。原计划2010年动工。该工程在前期规划过程中就遭到部分调水区群众和地方政府的反对和学界的质疑，2009年该工程前期工作被搁置，西线工程暂缓上马，暂时避免了矛盾的进一步激化。

　　汉源事件和南水北调西线工程中出现的尖锐矛盾冲突背后有诸多复杂的原因，但其中资源开发利益分配不合理是重要的原因之一。

　　现行资源开发机制中存在的问题

　　市场在资源配置过程中严重缺位，政府仍然是资源配置的主角。资源开发权的取得无章可循，包括南水北调西线工程方案、所有大型水电站、大型气田开发权的取得基本不征求资源产出地的意见，开发区群众和地方政府没有话语权。

　　资源利益分配机制不合理。按现行财政和税收政策，资源产出地处于严重的弱势地位。宣汉县是四川省特大型天然气普光气田所在地，探明天然气储量1.5万亿方，占了全国探明储量的6.8%。从2003年起，国内两大石化巨头，中石油、中石化就在该县境内大规模开发利用天然气。仅中石化投资147亿元的普光天然气净化厂投产后可年产天然气90亿方、硫磺260万吨，年收益就可以达到200亿元。但企业所要缴纳的管道营业税、所得税纳税地却不是在该县，而是相距甚远的武汉；该县每年仅能够征收6500万资源税。南水北调西线工程3000亿的投资里没有生态补偿资金，水权、水价、水资源费在方案里也没有涉及；大型水电站税收的大头几乎和资源产出地没有关系，汉源事件发生后，通过四川省委、省政府的艰苦努力，在瀑布沟电站6.8亿元的税收中创纪录的为该县争取了1.6亿元的税收分成。

　　权益严重不对等。一方面，资源开发给企业带来巨额的利润。瀑布沟电站投产后长期的年收益在45亿元左右，金沙江上在建的1260万千瓦的巨型电站溪洛渡电站投产后年收益将在130—150亿元之间，南水北调西线工程直接和间接利益更是巨大。另一方面，得利甚少的地方政府必须为资源开发的负面影响买单。以宣汉为例，一是环境保护的压力。二是基础设施损毁的压力，随着天然气开发的纵深推进，重型机械大量投入，各种车辆激增，凡是有井场的乡镇和村社，公路几乎都受到破坏。三是失地农民的压力，截至目前，该县因天然气大规模开发而完全失地或基本完全失地农民9000余人，经多方努力，解决了一部分失地农民就业，但是仍有3000余名失地劳动力无法就业，逐渐出现生活困难，存在着失地失业群众上访和闹事的隐患。四是发展的压力。同时，天然气用气指标被国家发改委和开发企业高度垄断，实施“资源转化”战略发展县域经济难以落实。

　　资源开发的补偿机制不完善。四川省的资源产出地大部分是属于民族地区和革命老区，区域经济发展滞后，贫困人口众多，但生态环境较为完好。大规模的资源开发后，地方财力虽然有部分的增长，但远远不能解决生态恶化的环境问题和连片扶贫开发的问题，可能出现环境恶化和贫困并存的局面。大规模水电建设导致四川省生物多样性的局面遭到严重破坏。

　　理论指导苍白，法律、规定严重滞后，博弈和斗争无序化严重。指导我国资源开发的理论几乎是空白，导致在此领域的法律、法规、规章制度严重滞后，除了土地资源以外的自然资源配置几乎仍然沿用计划经济的模式，为权力的寻租提供了巨大的市场。导致中央政府与地方政府之间、地方政府与垄断企业之间、群众与政府、企业之间的矛盾日益尖锐，呈现常态化趋势。体现为地方政府通过各种合法的、不合法的，公开的、隐蔽的方式与强势的垄断企业斗争，部分地区呈现白热化趋势；也体现为群众采取群体性事件表达诉求，汉源事件就是上下级政府之间、群众与政府之间矛盾的爆发，汉源事件最后以政府和企业大幅度提高群众补偿标准，所有税收全部就地缴纳，同时通过几十亿元的其他公益性投入改善移民的生活条件、建立移民后扶机制才平息了事端。

　　重构资源开发的利益分配机制的建议

　　一是加强理论建设。要以科学发展观为指导，以人为本为宗旨加快推进市场配置资源、资源管理等方面的理论建设，为我国资源富集地尤其是贫困地区、革命老区的脱贫致富给予理论指导，避免“资源的诅咒”现象，促进西部发展，缩小东西部差距。二是完善法律、法规。要以理论为指导迅速填补资源开发领域法律、法规极不健全的问题，坚决遏制跑马圈水、跑马圈气现象的发生，防治国家资源成为部分团体为己牟利的重要介质。三是改革现行不合理的税收政策。税收要按国际惯例向资源产出地倾斜。四是建立生态补偿机制。要让资源产出地具备自我造血机能，让当地百姓能过上富裕安康的幸福生活。

　　（作者系四川省水利厅副厅长）