陶然，2002年毕业于美国芝加哥大学经济学系，获经济学博士学位。现为中国人民大学经济学院教授，同时还是中国公共经济与治理研究中心主任，布鲁金斯学会外交政策项目非常驻资深研究员。研究专注于与中国正在进行中的经济转型相关的多个领域。他近年来的研究集中在中国经济转型中高增长的政治经济学、中国城市化过程中的土地和户籍制度改革、农村发展，地方治理及公共财政等领域。

　　我最近这两年来深圳很多次，一直在研究深圳对城中村改造的问题。在讲这个问题之前，我想跟大家沟通一下中国现在这种增长模式，它后面的背景到底是什么。

　　中央财政收入下降推分税制

　　我把1949年以后的经济增长分为三个阶段，每个阶段要理解三种关系。第一个阶段是计划经济时代，第二个阶段是上世纪90年代中期以前，也就是改革开放的第一阶段。上世纪90年代中期以后是第三个阶段。这三个阶段有三种关系，这三种关系在每个阶段都发生了变化，构成了现在的经济发展模式。这三种关系是：不同产业之间的关系；政府和企业的关系；中央和地方的关系。

　　在计划经济时代，产业之间的关系是什么样的？这时候基本上是一个工业化的阶段，而且是重工业化的阶段。由于重工业是资本密集的，而一个国家在经济发展的初级阶段，它的资本是比较缺的，劳动力是比较多的，你没有充分利用劳动力，而要利用这个社会里非常昂贵的资本，这就导致劳动力被大量压缩在农村，资源配置是错配的。

　　第一种关系是不同产业之间的关系，重化工业本来只是给轻工业提供能源、原材料和机器的手段，它现在经过发展，变成了目的。总之，这时候的产业关系是把目的和手段反过来了。

　　第二种关系是政府和企业的关系。在这种体制下，是不可能采取市场经济的方法，一定是采取计划经济的方法。计划经济时代有三种关系：重化工业和轻工业之间的关系被切断，政府是企业的所有者，中央和地方的关系是在分权-集权之间来回摇摆。

　　这个格局到上世纪70年代末就走到了尽头，开始改革开放。这时候政府和企业是什么样的关系？中央政府，包括一些省政府，仍然是那些重化工业企业的拥有者。下游的县政府、市政府兴办了很多的国有企业，乡政府和村也办了很多乡镇企业。地方政府兴办了很多以轻工业为主体的制造业，中央政府以及部分省政府主要是做一些能源、原材料产业，做资本密集型的。因为下游首先解除了管制，不仅它自己生产的消费品有很好的市场，有很高的利润率，它也带动了上游行业的发展。

　　中央和地方是什么样的关系？中央和地方这时候采取的是财政承包制。财政承包制是什么概念呢？中央和省，省和地方层层签订承包的合同。合同大概是这样规定的，下级政府每年上缴一定的财政收入，如果你的财政收入超过这个固定上缴收入的部分，绝大部分归地方，中央收30%左右。这就在一定程度上调动地方的积极性。但是在上世纪80年代的时候，财政承包制是很不稳定的，中央政府隔几年就会更改固定上缴的数额。

　　虽然这样，在80年代的时候，地方政府还是有很强的积极性发展经济。因为地方政府是企业的所有者，而且当时没有地税局和国税局之分，地方企业交税都是交给地方的税务部门，地方政府把收上来的钱跟中央政府分成。地方政府可以把这些钱通过各种办法转移掉。虽然中央政府在不断地更改这个合同，但是它更改得不是特别厉害。

　　但是情况到了上世纪90年代开始出现了一些变化，因为各个地方都在发展下游的轻工业，最开始利润率很高，当大家都在发展消费品的时候，利润率就下来了，很快就形成了产能过剩。所以80年代中后期，地方保护主义开始盛行。这导致每个地方的乡镇企业、国有企业的轻工业利润率急速下降，企业从地方政府的资产变成了负债。从上世纪90年代中期开始，地方政府的国有企业和乡镇企业就开始逐渐私有化。

　　当下游的轻工业发展不行的时候，马上就会影响到上游的重化工业，中央的财政收入急剧下降。地方政府为了保证自己的收入，就尽量把钱转到预算外，少向中央交。中央的财政收入比例在90年代初期急剧下降。当时，中央政府就引进了一种体制，也就是分税制。

　　地方政府争企业打“两张牌”

　　企业私有化以后，企业的流动性就增加了，它会去能够提供更加优惠条件的地区生产。地方政府面临很大的财政压力，就开始竞争这些具有流动性的私营企业。在中国，地方政府是不能改变税率的。但是地方政府在现在的体制下，它可以用其它的方法来吸引投资，比如说农村土地是集体所有的，就可以以比较低的价格征下来，然后搞一个开发区。另外，劳动力是需要有劳动保护，需要缴纳社会保险的。地方政府说，你如果违反劳动保护法规，我可以睁只眼闭只眼。你也可以不交社会保险。

　　中央把增值税提高以后，把中央所有的部分增加了很多，它拿走了75%，地方政府只有25%，但是它的财政支出并没有变化。那么地方政府就进一步压低土地价格，压低生产要素，进一步放松劳动保护和环境保护。这样就可以做大经济总量，虽然比例减少了，但是我把饼做大了，就可以抵消中央把钱收上去的影响。

　　到1998年以后，中国又开始进行住房制度改革。这时候，地方政府发现，商业住宅用地“招拍挂”成为一个盈利的手段。但是在一个地方，要使服务业和住宅发展起来，就得有很强的制造业做支撑。如果一个城市没有制造业，就没有人来消费服务业的产品，大家也没有购买力，也没有人买住宅。商业和住宅业能够为地方政府创造营业税，还有一些所得税。另外，住房和土地在各个城市市场化以后，能够给本地创造商业和制造业用地的出让金。一个地方的服务业要发展起来，必须要引入制造业，才能带动本地服务业的发展。地方政府在出让制造业土地的时候，就有积极性把地价进一步压低。虽然这边亏了，但是制造业的发展可以带来本地的服务业和住宅业的发展，创造营业税和土地出让金，从那边可以捞回来。

　　地方政府在出让土地的时候，在不同用地上，它的出让策略是非常不一样的，制造业用地是低价、协议出让的，商业住宅用地是“招拍挂”出让的。制造业用地是放量的，协议低价出让，商住用地是限量的、“招拍挂”。为什么会这样？因为制造业是一个流动性很强的行业，制造业一定会寻找生产成本最低的地方。服务业就不一样，由于服务业必须在本地生产的特点，地方政府垄断本地商业住宅用地的一级市场，它在商业住宅用地方面就很强势。商业住宅用地是高价出让，把这种高地价转移给用地者，最后转移给本地的消费者。

　　我们理解的土地财政一般认为是地方政府低价征地，高价卖地，这也是不正确的，因为中国每年出让的土地，一半以上是制造业用地，在制造业用地的出让过程中，它是不赚钱的。它赚钱的部分是30%—40%进行“招拍挂”的商业住宅用地。

　　超发货币导致房地产泡沫

　　当劳动力市场、土地市场、环境市场都被人为扭曲时，形成了制造业的产能过剩，在国内市场不能消耗，这样就必须向国外市场倾销。最开始的时候，沿海地区少部分地方搞开发区，后来沿海地区很多的城市都搞工业开发区，制造业的产能不断增加。按照道理，随着国家的经济增长、技术水平的提高，本国的货币应该随着生产率的提高而升值，但是开发区在各个地方都建起来，你就不敢让人民币升值，因为升值了以后，就出口不出去了，可是我们的产能在累积，产品销售不掉，人民币就只能不升值。从1994年左右，一直持续到2004年左右，由于各种原因不得不升值。

　　中国的劳动力、环境、土地成本都很低，人民币又被控制，所以，中国的产品有超强的竞争力，就形成贸易顺差，出口比进口多。这就导致外汇储备不断增加，现在有将近3万亿美元。企业赚了外汇以后是要换成人民币在国内进行生产的，中央银行就不得不被迫发行人民币。3万多亿美金，大概多发了20多万亿的人民币。一个国家保持一定的外汇储备肯定是有必要的，但是如果搞到3万多亿，就非常被动了。有两个方面的被动，第一，这个钱不得不买国债，因为如果买石油、买黄金，石油和黄金的价格马上就升起来了，所以只有买美国国债才比较安全。但是当美国的经济危机出来之后，美国又多发货币，美元就开始贬值。美元贬值，3万亿美元的购买力就下降了。

　　在国内也有损失，因为你为了对冲3万多亿美金，就必须超发20多万亿的人民币，这些钱就去追逐国内的商品。中国的制造业产能是过剩的，所以它们不会炒工业，它们就会炒股票、炒房地产。所以导致这几年出现了房地产的泡沫。

　　房地产出现了大泡沫，到最后会崩盘，如果处理得好一点，会让它崩得慢一点，让房价慢慢下来。而且2008年的时候，有了国际金融危机，这对中国有一些冲击，如果当时我们加速改革，按照正确的方式扩大内需，我们其实是可以通过改革促进增长，抵消国际金融危机的影响。但是中国政府采取的行动是大规模地扩张财政和信贷，有央企借了很多的钱，然后炒房地产，不断有地王出现。国家4万亿的投资，地方政府也有配套，再加上银行借的钱，就大规模搞基础设施建设和开发区建设。中国的制造业产能已经过剩，你再搞开发区，哪里会有企业过来？而且这时候国际市场也不行了，你再生产制造业产品，国内没需求，你又不可能卖到国外去。所以2009年以来，各个地方政府的债务增加非常快。这些钱都是从银行借来的，最后还不了了，中央政府买单，反正在搞开发区的时候，大家都有好处，它可能就没打算还这个钱，这就形成了道德风险。这跟日本在80年代末期出现的房地产泡沫崩盘之前的情况非常相似。

　　土地制度和央企是改革重点

　　正确的做法应该是什么？2008年的时候，中国的房地产价格已经很高，正确的做法应该是从两个方面进行改革，第一个方面是土地制度改革，允许农村的集体建设用地直接入市。比如说农村的宅基地或者是集体建设用地，允许他们跟开发商谈判，开发商不需要经过政府的“招拍挂”的途径拿地。如果这种合作是合法的，农民就会跟开发商合作，盖小区楼，盖公寓楼，把基础设施做好。就可以把房地产泡沫降下来。但是这个事情为什么做不了？因为地方政府要靠它的商住用地卖钱，因为它做工业用地是亏钱的，所以它就坚决反对。第二个应该采取的改革，央企不仅不应该继续垄断某些行业，而是应该让民营资本进去。

　　这两个改革没有进行，就是因为地方政府和央企这两个利益集团不允许你进入它的领域。而这两个改革，恰恰是未来中国要保持比较高的经济增长率，必须进行的。我们还有可能靠房地产价格进一步提升，导致房地产业进一步发展吗？不可能的。土地制度改革和垄断行业解除管制是未来中国经济增长的长期来源。

　　2008年—2011年的增长基本上是靠政府投资的，这个投资是低效的，但是到2012年的时候，这个钱基本上就花光了，而且这个投资不会产生很好的收益，所以未来几年，中国的经济增长会显著地下来，房地产泡沫和银行体系的问题就会出来。

　　这时候该怎么办呢？只有进行土地制度改革和央企垄断行业的改革。央企垄断行业的改革是比较难的，土地制度改革相对比较容易一点。通过允许农民在它的集体建设用地上盖房子，把很多的社会闲置资本引入到房地产开发中，增加供给，这时候房地产泡沫慢慢就下来了，我认为这个改革应该很快进行。

　　我觉得深圳是推动这种改革的一个很好的城市。在珠江三角洲这样的地方，农民早就把小产权房盖起来了。深圳现在也出了一个城市更新方案，如果通过适当补交出让金，拆除重建之后，农民自主开发，就可以给他办产权。他给政府一些土地出让金，把集体建设用地转为国有土地，政府可以把补交的出让金拿回来做基础设施的改善。农民可以自主开发，也可以与开发商合作，开发之后给大产权。但是有一个问题，很多开发商去跟农民谈，农民要求的补偿非常高，所以开发商就会选择非常有商业价值的地方开发，不是所有的城中村开发商都看得上。开发商开发的面积有一半要给农民，还有一半要卖，这样的话，容积率就非常高，往往会突破城市规划的要求。开发商跟农民谈判，可能这个村里有几个农民不干，时间就会拖得非常长，改造就会很慢。

　　我们最近也在探索农民自主开发，就是村集体自己成立一个房地产开发公司，对于那些需要拆除重建的地方，农民给政府补交一定的出让金以后，向银行贷款，他们来滚动开发自己的城中村。我在佛山看到一个很好的例子，农民通过补办各种手续，在工业用地里先开发10亩的商业住宅楼。农民通过开发赚钱之后，再把这个钱进行滚动，又在开发区旁边盖农民公寓。因为农民都有宅基地，盖了小产权房，具体操办者跟农民谈好，我给你1：1的补偿。商业开发赚的钱，一部分给你分红，农民很开心，第二部分我给你盖农民公寓，1：1的补给你，新房换旧房，农民当然很高兴，他搬过来以后，农民的小产权房就可以拆掉了。具体操办者把小产权房拆了之后，再进行开发，建一些酒店或者是其它的物业。农民不仅有了比原来更多的房子，而且还有自己的物业，可以收租。而且大家都是一个村里的人，这个事情做好之后，大家全部拿到好处。

　　当然，这样的模式也很难，因为政府要审批自主开发。我们现在还在想办法努力，看能不能把这个过程简化，把这些地方逐渐改造起来。当然，我不认为深圳所有的城中村都要进行拆除，有些地方虽然很密集，你拆除一些之后，其它的地方稍微改善一下，基础设施完善以后，补交了出让金，就可以直接转为大产权，这样的话，深圳的房价就会下降。

　　我们把房价的问题解决掉，能够给本地的农民创造更多的收益，让外来的农民工和大学生能够买得起房。深圳如果通过这个试点成功，在全国也可以推动这个改革，我认为还是有点机会的。