国土资源参与宏观调控是基于区域及国家社会经济发展的中长期目标，综合考虑资源承载能力和环境容量，通过供需双向调控工农业生产和社会生活的正常运转，为社会经济发展保驾护航。新时期的国土资源宏观调控，必须紧密围绕当前社会经济运行中的主要矛盾，以满足国家可持续发展为目标，以合理需求、总量控制和结构调控为重点，综合运用经济、法律、行政和技术等手段，促进产业结构的调整及区域布局的合理化，保证战略资源的安全供应，努力实现国土资源供需的动态平衡，确保人民生活不断改善，保障国民经济持续、稳定和健康发展。

　　宏观调控是国土资源管理的重要职能

　　国土资源是社会生产过程中的要素投入，财富源泉，人居生活和生态文明建设载体，其在社会经济活动中投入的程度、时序及方式，全面影响着社会经济活动的进程。因此，国土资源参与宏观调控，是其属性及我国社会经济发展基本要求决定的，并成为国土资源管理的重要职能之一。

　　当前，矿产（国土）资源的供应及有效保障问题，不仅是一个经济问题，已经成为国家战略焦点之一。我国“十二五”规划纲要强调，要落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理，大幅度提高能源资源利用效率，提升各类资源保障程度。矿产（国土）资源双向调节，成为国家矿产（国土）资源能力系统建设的重要方面。

　　（一）矿产（国土）资源宏观调控是国土资源管理的基本职能

　　土地是财富之母，承载着农业生产，基础设施建设，产业布局和城镇化，人居生活及生态文明建设的方方面面。而矿产资源的勘查开发，帮助我们建立了完善的工业体系，为我们实施进口替代战略提供了必需的外汇来源，解决了众多人口的就业，促进了国家的工业化进程及人民生活水平的改善。所以说，国土资源是国家社会经济发展的基础性资源，而国土资源参与宏观经济调控就成为社会经济发展的必然要求，进而成为国土资源管理的基本职能及其有机组成部分。2010年，俄罗斯联邦的整个财政预算是建立在石油价格58美元/桶的基础之上，说明单一的资源甚至就可能成为国家宏观经济调控管理的基础指标。澳大利亚丰富的铁矿及其他矿产资源、加拿大的有色和油气资源都成为兴国安邦的重要基础。

　　进入21世纪后，我国社会经济发展进入全新的阶段。一方面，经济持续快速增长，工业化进程快速推进，经济总量水平空前提高；另一方面，由于资源禀赋及人口众多等因素造成的人民物质文化生活需求不断增长与国土资源供应紧张的矛盾持续加剧，影响了社会经济生活的诸多方面。并且这种状况在今后相当长一段时期内，将持续下去。中国及印度等新兴市场国家资源需求持续增长，加上投机资本的大量介入，造成国际市场资源产品价格持续大涨，极大地增加了我国的发展成本。通俗地说，就是当前我国资源供应越来越紧张，国际市场资源产品价格持续上升。另一方面，随着我国社会经济的发展和综合国力的提高，我们越来越有实力购买使用更多的境外资源（资产）及利用更多的低质资源和替代资源。

　　新时期的国土资源宏观调控，必须紧密围绕当前社会经济运行中的主要矛盾，以满足国家可持续发展为目标，综合考虑承载能力及环境容量，以合理需求、总量控制和结构调控为重点，综合运用经济、法律、行政和技术等手段，全面推进国土资源宏观调控工作，促进产业结构的调整及区域布局的合理化，保证战略资源的安全供应，努力实现国土资源供需的动态平衡，确保人民生活不断改善，保障国民经济持续、稳定和健康发展。

　　（二）国土资源宏观调控的前提是“战略规划”

　　国土资源宏观调控是基于区域及国家社会经济发展的中长期目标，综合考虑承载能力和环境容量，在中大尺度上从国土资源的供需双向来调控工农业生产和社会生活的正常运转，为社会经济发展保驾护航。因此，国土资源宏观调控的前提是“战略规划”即社会经济发展中长期安排。国家或地区在制定中长期战略规划（或者产业规划）的时候，必须充分考虑国土资源的承载能力和环境容量；而战略规划制定后，国土资源调控必须确保中长期目标的实现。

　　我国“十二五”规划制定的相关中期目标有：国内生产总值年均增长7%，城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5%以内，价格总水平基本稳定，国际收支趋向基本平衡，经济增长质量和效益明显提高。耕地保有量保持在18.18亿亩。单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53。非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。这些战略规划指标，充分考虑了国土资源的承载能力和环境容量，通过国土资源宏观调控，能有效地保障战略目标的实现。

　　完全市场经济体制下的美国，为了鼓励页岩气的开发，联邦和相关州政府在近10年的时间，对页岩气的勘探评价和生产，以及产品价格给予技术支持和税收优惠，目前，全美正在享受技术支持带来的丰硕成果。加拿大阿尔伯塔省为了确保油气产业的竞争地位，吸引更多投资，计划从2011年开始，降低权利金的比率。适当牺牲一些小的收益带来的调控效果，甚至在调控生效前都已经显示出来了。

　　我国矿产（国土）资源参与宏观调控起步晚，认识也不足。社会经济发展面临的各种因素十分复杂，但国土资源宏观调控绝不是事后仅为不符合科学发展观的任意GDP主义“改高用地指标，追加投放矿权”。显然，确保中长期目标的实现和正常的计划变通，是宏观调控必须加强研究的课题。宏观调控的前提是战略规划，但基础却是相关信息的全面性、准确性和及时性。宏观调控要发挥效能，必须基于实时的相关信息（工农业生产，固定资产投资，资源投入及生产，资源消耗，进出口情况）的全面监测，才能做出符合当前产业发展政策的调控措施。同时，处理好国土资源宏观调控与其他正常管理职能的关系。

　　土地、矿产资源的属性，参与宏观调控的目标与方式各不相同。下面，将重点探讨从供需两方面，加强矿产资源宏观双向调控工作的一些思路与重点。

　　矿产（国土）资源从供给方向调控宏观经济的思路及重点

　　从矿产资源的供给方向来调节宏观经济，即是立足国内，通过加强地质勘查工作提供全面的地质知识，加强远景区、老矿区外围及深部的找矿，引导勘查工作实现找矿突破，利用科学技术解决资源供应问题；引导企业走出去获取全球资源（资产），保障战略矿产的供应安全，确保社会经济的持续、稳定发展。供给调控的重点在有效“开源”。

　　（一）利用科学技术保障国内资源供应

　　增强矿产资源供应能力，为社会经济持续发展提供资源保障，这是今后相当长一段时期内，加强国家矿产资源能力系统建设的主要内容。在当前阶段，我国全球配置资源的基础依然是立足国内，从提高国内地质找矿能力着手，综合运用技术、经济、法律等手段，加强与产业政策、财税政策、金融政策和区域政策（差别化）的协调配合，努力实现找矿重大突破，不断增强我国矿产资源供应能力。立足国内，提高国内矿产资源保障能力，必须加强基础地质调查和矿产资源评价，繁荣商业矿产勘查，促进资源保护与合理利用，提高地质找矿能力及资源利用水平。

　　加强基础地质调查和矿产资源评价。通过实施国家地质找矿重大工程（“十二五”始的358项目），开展基础地质调查及矿产评价，重点推进油气资源战略调查、重要固体矿产勘查、海洋地质找矿等工作，加强重要成矿区带矿产资源的勘查和评价，摸清资源家底，为提升矿产资源保障能力及区域产业合理布局奠定基础。有效引导和促进商业性矿产勘查，积极推进商业性矿产勘查市场的发展。

　　（二）实施全球资源战略，保障我国境外资源利益

　　实施积极的全球资源战略，努力拓展境外供应渠道。以战略矿产石油、铜、铬、铀、镍、钾盐等矿产为重点，综合运用金融、技术、外交等手段，通过参股、控股、并购、风险勘查等多种方式，实施全球矿产资源配置，提高境外份额矿供应比重，以应对可能的市场供应中断及价格波动。建立和完善境外（国别）矿产资源勘查开发指导制度，加强全球主要成矿区带、重要矿产的评价工作，搭建境外矿产资源勘查开发信息平台，跟踪并定期发布目标国家的地质、政治、经济、法律和社会相关信息，实行国别和矿种指导制度；建立和完善境外风险勘查基金；借鉴日本等国经验，建立境外矿产勘查开发保险制度，努力降低“走出去”风险。

　　实施走出去获取全球资源勘查许可制度。不难想象，如果中国的油企、钢铁企业、铜及其他矿山企业、相关勘查企业、甚至如电力、水电、投行、外贸、军工等相关企业都涌入澳大利亚，只能陡增中国获取海外资源资产的成本！必须规范我国企业走出去的行为，力争以最小的代价获取我们所需的资源。

　　帮助企业降低风险，保障我国境外矿产资源勘查开发利益。2005年以后，我国的境外资源利益扩张十分迅速，国土资源调控必须研究如何保障我国境外的资源利益。2011年以来的利比亚战事，苏丹的分治，甚至日本的大地震，凸显我国在相关国家和地区资源资产的安全及风险，国家有关部门应当协调一致，采取切实有效措施，保障我国境外资源资产安全。

　　协调新兴资源需求大国（主要是印度等）及传统资源贫乏的制造业大国（主要是日本和韩国），在控制国际资源产品价格、获取海外资源方面的行动。这些国家与我们在获取全球资源方面存在竞争关系，但是受资源资产价格上涨影响方面的利益是一致的。共同利益常常大于竞争。

　　建立国家战略矿产品储备制度。战略矿产对国民经济和国防建设具有关键作用，在紧急状态下国内供应不足。因此，必须协调发改委、财政、国土资源、国防等部门，建立有效的国家战略矿产品储备制度，保障战略矿产的持续供应和国家经济安全。

　　切实保障并最大限度地发挥我国的资源利益。对于我国的优势矿产（保护矿产，多是别国的战略矿产），要从“全球控制”的高度，规范保护矿产的勘查、开发和出口，掌控国际市场的话语权。对于保护矿产，根据国内需求及国际市场情况，一般要求不再勘查，控制开发（矿山生产），限制出口（禁止保护矿产初级产品出口），禁止外资进入。必须明确的是，战略矿产的储备与优势矿产的保护是完全不同的概念，所采取的措施也不同。

　　（三）加大战略性新兴产业资源的勘查开发

　　战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对社会经济全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。发展战略性新兴产业，是我国经济进入新时期的内在需要和中央的既定战略方针，国务院已经部署规划，并且已经写入中央“十二五”规划建议及规划纲要中。围绕中央发展战略性新兴产业的部署，必须大力开发我国战略性新兴产业资源。

　　保障战略性新兴产业发展的资源供应，重点是锂，页岩气等非常规能源，稀有、稀散和稀土金属，非传统非金属矿产等的勘查开发和利用攻关。鼓励非常规能源、非传统资源的开发，加快深部（如页岩气和铜、金等）及海洋矿产资源的勘查开发，全面服务于新兴战略产业发展，以及经济增长方式转变。

　　锂电动汽车和清洁能源矿产。当前，世界锂的需求年均增长20%，各国都在抓紧控制锂资源及组织锂电池相关的攻关工作。我国具有竞争力的卤水（盐湖）锂提取技术也取得了突破，当前，迫切需要通过专项加强锂资源的调查与评价，摸清卤水锂资源的分布（主要在青藏高原）及总量，进一步降低卤水提锂的成本，通过产业联盟（目前已有四川锂资源产业联盟及一汽电动汽车联盟等）的方式，占领锂金属提取、锂电池组开发、电动汽车等相关领域的前沿，并且尽快形成生产力。

　　大力开发页岩气等非常规能源。页岩气的开发在北美取得了长足进步，美国页岩气的产量大致相当于我国全部天然气产量，被认为是游戏规则改变者。在强调清洁高效能源的背景下，页岩气将改变一个国家的能源结构及能源政策。据分析，我国页岩气资源极为丰富，在贵州的大方县，页岩气压裂开采已经取得成功，建议在水资源丰富地区，尤其是长江中下游地区组织页岩气会战。在价格上给予页岩气保护，同时鼓励地方政府和社会资金投入到页岩气的开发。

　　大力发展稀有、稀土、稀散金属产业（三稀资源）。稀有金属具有各种优良特性，在国民经济各部门及近代高科技国防等领域(如航天、能源、电子、化工等)，都占有日益重要的地位。在一些应用领域，稀有金属材料甚至成为促进该领域发展的主要因素之一。在航空及航天技术中，由于密度小、高温强度大的钛材的应用，才使制造宇宙飞行器及马赫数较大的超音速飞机成为可能。当前，应适当扩大产业规划中的元素（矿种）种类，按用途类别，围绕产业发展的前沿，组织相关元素的攻关工作。重点是节能、高温、耐磨、耐腐蚀、屏显、农业用途方面。同时，为了确保我国战略性优势资源利益，限制铟、钨、钼、锡、锑、锗和稀土等稀有金属的勘查，控制其出口。

　　大力发展新型（非传统）非金属产业。目前，高新技术和新材料产业的发展，传统产业的技术进步和产业升级，以及环保产业的发展，为新型非金属产业的发展提供了极大的平台。许多新型非金属材料具有质轻、抗腐、高强、耐磨、耐高温、抗氧化以及特殊的声、光、电、磁等优异性能，是其他材料难以替代的结构材料和功能材料，使其成为新技术革命赖以发展的重要物质基础。正是由于新型非金属材料的应用，我国军用头盔质量已经超过了国外主要国家的类似产品。非金属产业超过金属产业，是一个国家经济成熟的标志，而新型非金属的发展具有广阔的前景。建议把非金属产业纳入国家产业振兴规划的基础之上，组织相关新型非金属矿产材料的超细、提纯和改性加工技术的攻关，通过技术扶持政策，促进新型非金属产业的发展。

　　国土资源从需求方向调控宏观经济的思路和重点

　　从矿产资源需求和使用的角度，调节国民经济的运转，鼓励低能耗、低矿耗产业的发展，鼓励企业节约资源及产业的集约（规模）发展，鼓励企业充分利用低品位资源及尾矿资源，做到矿尽其用和综合利用，鼓励相关企业充分利用境外份额（权益）资源。利用行政和财税手段，限制过剩产能的资源供应。根据资源禀赋及开发利用特点，引导资源开发产业的合理区域布局及相关生产力聚集。

　　可以看出，需求调控的重点在“节流”。

　　（一）通过能耗矿耗指标体系管理，促进企业节约和技术进步

　　借鉴国内外经验，建立大型企业和重点产业递减的能耗和矿耗指标体系。依靠科技及相关重大工程建设，构建我国矿产资源高效利用的技术创新路线图，改变传统的高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式。通过财税、矿权流转甚至行政手段，限制落后产能和高能耗、高矿耗企业的资源供应，迫使相关企业通过技术改造及整合（关停并转），节约资源，走集约化经营的道路，进而提高资源效益。在指标体系内的资源供应，实行优价足量供应；在指标体系外（未达标）的企业资源供应，实行高价及限制供应，确保优质资源更多地流向优秀企业。在保障资源效益的前提下，确保优质资源更多流向民生、国家基础设施建设及国家战略产业。

　　（二）鼓励利用低劣资源及替代资源

　　通过财税、资源流转收益等手段，鼓励企业充分利用低品位矿产，难选冶矿产，共伴生组分及尾矿资源。鼓励矿产开发企业努力提高资源采选及综合回收率，保护资源和环境，充分发挥矿产资源的综合效益。合理利用招拍挂制度，确保更多资源权益流向注重资源和环境保护、资源综合效益高的企业。

　　鼓励资源高效利用技术的开发及相关产业的发展，鼓励企业充分利用替代资源并发展相关新兴替代资源产业。重点是煤炭清洁利用技术，页岩气、锂的勘查评价及开采技术，低渗油田开发技术，低品位、难选冶矿石的科技攻关及综合回收利用技术，新型非金属的提纯、改性技术，“三稀”元素的开发利用技术等等。

　　从确保战略资源供应安全的角度出发，利用关税及“风险保障”等手段，鼓励相关企业充分利用国外份额资源。对境外份额资源及进入国家战略储备的矿产品，实行必要的优惠。

　　由于我国国土资源供应紧张的局面将在相当长一段时期内存在，必须高瞻远瞩，做好统筹安排，全面限制国土资源权属的任意流转及相关的投机活动。加强国土资源宏观调控，必须借鉴国外的勘查开发许可制度，统筹规范中国企业获取境外资源的行为，限制不相关企业、尤其是大型国企进入国土资源领域。

　　（三）加强国土资源宏观监测调控的基础和技术研究

　　加强国土资源监测和宏观调控的基础工作和技术手段研究。充分利用GIS、遥感甚至GPS技术，加强宏观调控的现时性及全面性。探索建立基于国民经济运行状态，固定资产投资现状，主要矿产资源供需形势等的国土资源宏观调控模型，建立现代化的国土资源调控预警系统，全面提升国土资源宏观调控和监测水平。

　　提高国土资源宏观调控水平，必须更新和规范储量分类分级系统，全面强化并完善矿产开化三率指标的采集、填报及分析汇总工作和矿产资源勘查开发统计管理工作，加强规划编制工作的科学性和前瞻指导性。加强与其他综合部门的信息沟通。

　　没有严格、规范和全面的基础工作，宏观调控只能是空话。

　　（作者单位：中国国土资源经济研究院）