——以日韩经验为鉴探讨中国房地产政策的困境与出路（下篇）

　　上篇文章集中剖析了中国和日韩在房地产政策的“需求管理”层面的不同，尤其是它们相关的税收制度和住房金融制度的安排对中国的启示。本篇主要围绕日韩房市中两个重要的概念，一个是住宅用地的“非营利性”，另一个是“土地增值收益的社会共享”，并与中国当下的房地产政策作了对比。在此基础上，探讨了日本是如何保证保障法分配的公平公正，中国“小产权房”的解困之路，以及对外来人口，日韩如何在事前规划纳入并以之降低城市化成本的。诚如华生教授所言，中国的城市化道路和房地产政策，不是小修小补的问题，而是要整体反思，改弦易辙。中日韩三国人口资源秉赋、发展道路非常相近，它们跳过中等收入陷阱、顺利实现城市化、现代化，同时又保持贫富差距很小的成功经验，值得中国借

　　日韩的土地增值收益社会共享理念

　　南方都市报：上篇我们比较了中国和日韩在需求管理上的做法的不同，但在供给方面，两者差异也是巨大。中国是把土地作为“第二财政”，日韩树立的则是城市化过程中土地增值收益社会共享的理念。

　　华生：房价的本质是地价，房子建好后就开始贬值，增值的是土地。在供给方面，就是住宅用地的管理上，日韩的基本核心思路是基本普通住宅是国民的基本权利，因此任何人在土地上不能营利。政府不能，开发商也不能在土地上赚钱。

　　政府之所以强力介入土地市场，是因为土地具有两个特性，一个是垄断性的，另一个是有外部性。每一块土地都是有地理垄断性的，其他地方的土地再多，也替代不了北京三环、四环的地。大山里的一块地不值钱，城市的地为什么值钱，城市这块地可能是不毛之地，但是周围有各种交通道路，有文化设施等。经济学的基本原理告诉我们，任何东西有垄断，有外部性，这个时候市场就失灵了。

　　在城市化加速期中的住宅供给，完全取决于土地改变用途的供给和建筑的规划许可。而这二者在世界各主要国家都不是由市场决定而是由政府决定的。同时，转为城市住宅用土地的价值完全取决于规划和道路、学校、医院等基础设施的环境外部性，而与土地本身的自然属性无关。由于土地不可再生性与地理垄断性和环境外部性造成完全的市场失败，即使在日韩的土地私有制条件下，土地开发的收益除保证原土地产权或使用权人生活、生计不受影响外，并不能听任市场分配而应当收归社会所有。而我国土地增值收益主要为地方政府、开发商、部分城郊农民和多套房囤积者所获取，以致普通工薪阶层特别是外来移居就业者只能在高房价面前无奈绝望。两者截然不同。

　　南方都市报：它们是怎么做的？

　　华生：它们是坚决卡住土地不能营利。土地不能营利以后，就把城市化的成本大幅度地降下来了。只是保证农民的生计能够继续，但是也不能借机得暴利。农民原来的住宅或土地，如果是在城市周边，转成城市住宅用地时，可以等面积换地，但一出售变现就要交重税，农地除少量作为失地农民生计的公租房用地外，全部按照农业的土地价格征用，不能按照城市用地算钱，这个日本韩国非常明确。

　　1964年，日本由经济发展为主转向社会综合发展的国策转换时，国会确立了私有土地亦具有公益性质，目的是使大多数家庭能够拥有或住上普通住房，以分享财富的增长。

　　日本政府成立了非营利的住宅公团，从事新城区整体开发、公共设施建设、商品住宅用地供给，并进行工业区附加生活区的整体开发———工业团地。70年代又专门成立宅地开发公团，其主业是商品住宅用地及关联土地开发，开发后平价供应商品住宅建设用地，不进行房屋建设但负责建设连接住宅用地与城市中心区的轨道交通。

　　1964年又规定，今后所有新城区的开发必须全部由地方政府的公共社团和公益单位实施。这一点有些类似我国自2004年起的地方政府垄断土地一级市场征用开发。但根本的不同点在于，地方政府不能由此在住宅用地上获利。它的法律规定，用于非经营性业务和住宅建设平整后的住宅用地价格决定方式为：土地的取得价格加上均摊费用，即除摊入在该土地的基础设施建设的成本外，政府下属公团不得营利。

　　全世界都有土地用途管制，土地原来是农业用地，当要转换为商业或者工业或者住宅用地时，其价格的上升所带来的增值收益是要归社会所有。而中国的情况是，在大型工程用地和一些郊外工业开发区，农民没有谈判能力的，土地被低价拿跑了，也导致了各类恶性事件不断发生。而在城市周边地区的农民，有谈判能力的，就漫天要价，变成了巨富。这都是对财产不公平的再分配。

　　日韩是如何公平补偿被征地者的

　　南方都市报：那它们在征地过程中，怎么保证被征地者的公平补偿，以及生计不受影响？

　　华生：基于财产权的保护和土地价值的社会性和外部性的认识，日本对失地农户既不是也不能廉价剥夺，也不是任凭和迁就农户的漫天要价。根据相关法规，失去土地的农民首先可以获得与其宅地及地面建筑物等价的货币补偿，并优先获得经公团开发后的平价住宅用地的权利。同时，农户还可获得农地按原农业用途的土地价格补偿，并使用这个补偿款和低息信贷支持购买一定的平价住宅用地，按照规划建成商品出租房出租。这样失地农民不仅有了住宅用地和住房，还保证了失去可耕种农地后的长期经济生活来源。

　　不过，农户的补偿在国家给予的一定减免额之外，仍然要照章交纳高额累进的个人所得税。同时，购买的非自住部分住宅用地在今后出让时，政府下属公团有按原价优先回购的权利。而中国现在安置房、保障房，一家分个五六套可以作为商品房出售，却都是不交税的。

　　这样，由于农民的土地财产补偿被控制在一个合理的区间里，整理和从事一级土地开发的公团为非营利组织，除基础设施建设和整理费用外不得在土地上加价，而中标建设住宅的房产商也根本不能改变地价，房地产商才会真正回归承建商，围绕建筑设计、环境营造和房屋质量进行竞争，而住宅土地的价格就不可能很高。从而新建住宅的价格也就没有拔高的空间。这就使得住宅土地资源和增值收益比较均等地分布在原土地权利人即农户和购买普通住房的市民与租房者手中。

　　南方都市报：它们政府的角色与中国不同，是中立的。

　　华生：对，中立的，只负责平整土地，平整完了之后平价供地。日韩的最大经验就是土地价格透明制，房与地分开。房有房价，地有地价。所以日韩居民买房子的时候都有两个证，一个是土地证，一个是房产证。在这点上，西方国家也同样如此。西方国家在评估房产税的时候，也是分成房地两个不同的价格。而中国最大的问题是没有把土地价格跟房子价格分开来。

　　地价透明之后，消费者的权益也就起来了。为什么？因为土地价格透明，房地产商不好赚钱。只能在设计盖房子上赚钱。房地产商竞争是怎么建造出质量更好的房子来。所以，日韩住宅公团把地平好了之后，有时购房者是先把土地款付了，然后开发商把房子建了再付建房费。这个就是中国有段时间曾鼓噪过的民众买块地来合作建房。但中国合作建房，消费者是分散的，同时政府要赚钱，它不会平价把土地先卖给购房者。日韩是专业化生产，但地价归地价，房价归房价。房价地价一分开，地价一透明，其中的猫腻就都藏不住了。现在中国要房地产商公布建造成本，扯不清，因为地价也包含在其中。房地产商也跟着哭穷，说是地价推高了房价，他们要交多高多少项的费用等。如果土地价格透明制，消费者就可以维权了。同时，地产商的囤地也没有用了，因为地价多少在那摆着，土地要升值了，必须要交高额的税。你想，如果中国的住宅楼规划出来以后，土地中心先按成本价把地卖给购房者，土地中心不用开发商，资金就回流了，开发商只剩下盖房子的话，房价往哪儿乱升？因此，房、地价分离是理顺中国房地产市场的一个钥匙。

　　南方都市报：中国是地方政府在一级市场上拿地，在二级市场上招拍挂，从中赚取差价，土地的买卖成了地方政府的“第二财政”。

　　华生：土地财政，在土地买卖中的营利性是中国房地产的乱源。在2004年以前，开发类土地获取采用的是现在一些人推崇的市场化方式。即在城市规划范围内，由开发商分别与城市土地使用权人或城郊农村集体土地的掌控者谈判，达成协议后，向城市规划和国土部门申请土地变性。其中由开发商一方面直接支付补偿给原土地所有或使用权人，一方面为土地改变性质向政府上交定额土地出让金，取得土地开发权。

　　这种方式造成了两个问题：一是开发商为了低价取得土地，采用种种方法搞定城市工厂等单位和农村集体组织负责人，再去攻关城市规划部门取得许可。电影《疯狂的石头》对此有过经典的讲述。而许多有权势门路的人更是利用各种关系低价批取土地，牟取暴利，造成贿赂盛行和开发土地取得的大量寻租不公现象。二是部分开发商低价获取、囤积大量土地，牟取暴利。在一些地方，甚至地方公益和公共设施用地，政府竟然反过来要从开发商手中购买。部分开发商囤积的协议转让土地，已经坐地升值几亿几十亿乃至几百亿，但仍可轻易地搞定关系，把土地至今未开发完毕的责任推给政府相关部门单位。2004年推出的城市住宅和商业开发土地一律要走招、拍、挂程序的政策，本来是遏制腐败、制止开发土地分配不公的积极举措。但在住宅用地实行招拍挂后，很快使各地方政府尝到甜头，并迅速成为一些大都市和发达地区地方政府的重要财源。这样，地方政府对土地财政不断加深的依赖和与开发商相互依存的分肥关系，又成为舆论抨击的靶子。

　　土地拍卖跟出让，表面上看，地方政府有一大笔收入，但其中在土地的平整和拆迁过程中，要拿出一部分补偿被拆迁者。另外，政府还不得不负担大量的基础设施建设，所得并没有想象中的那么多。同时还因此成了众矢之的，丧失了地方政府的公信力，很多官员也因此落马，得不偿失。改过来的办法，就是要把土地财政收入变成税收收入。少了卖地收入，但多了房地产税，在住房的交易、继承、保有环节增税，以及对于超过一定标准的房产面积，别墅等高档住宅以及商业用地里征收。同时，要对商业开发用地以及工业用地征税。现在中国对于商业用地占用税是微乎其微，而开发区的土地更是滥用，因为便宜，占用税近乎于无。有了土地占用税，并成为地方政府财政的主要来源，这样不管用什么地，都要交税，土地就会大量地解放出来。而地价锁死以后，开发商的动力下降了。原来拼命公关，塞钱，为了搞规划，多盖一层就白赚了。地价一旦透明了以后，腐败大大减少，也保护了干部。政府中立，公信力也就可以建起来了。

　　中国“小产权房”的解困之道

　　南方都市报：上篇我们也聊过，这块的税收中国压根就没有建立起来，房产税对需求管理的调控作用，对收入差距的调整作用，根本没有发挥。尽管上海、重庆做了一些试点，但力度很轻。一个很重要的原因，恐怕是现在的政策制定者本身多是拥有多套住房的官员、富人或“城里人”，是一个“刀不能削自己的把”的问题。

　　华生：现在这个局面怎么能走下去？矛盾越来越大，政府方面压力也越来越大，社会也越来越不稳定。大家只是不知道怎么才能走出去。没路可走不行。现在日韩提供了经验，可以解套，也可以操作，在这个情况下，把道理说清楚了，逼到一个份上，就会走上这条路，需要的是一个决心。

　　南方都市报：“土地财政”产生的根源，地方政府的说法是分税制后，地方政府的财权与事权不匹配。

　　华生：首先，这是地方政府的一个借口。地方政府钱不够花这个理由显然是站不住脚的。从收入的角度来看的，大概是五五开，中央政府收入是占52%，地方政府占48%.但从支出看，大概是二八开，80%的钱是地方在花，20%的钱是中央在花。只是中央把这些钱先收上来，再通过转移支付的方式给地方政府。当然转移支付的方式存在不少问题，但不能说地方政府只办事，而没有钱花，实际上80%的钱是地方政府花的。

　　以改革分税制度来解决地方财力不足的问题，实际上也偏离了解决问题的正确思路。因为卖地收入最多的并不是贫困地区，而是最富裕、土地价格最高的一线和热点城市。这也完全没有正面回答住宅用地的供给问题。现在媒体和学界一哄而起，认为打破地方政府对土地的垄断，最好办法是允许农村的集体建设用地直接入市。政府文件和试点已经朝这个方向移动。但农村集体建设用地主要是农民的宅基地，它们分散在农用地当中，并不能单独进行城市化建设。如果把因城市化扩张占用的农村土地的全部增值收益给城郊农民，给了“钉子户”，而大部分进程务工的农民并没有得到好处，这不仅在总体上带来另一种的严重分配不公问题，也不能降低城市化的成本。因为城市化主要是非郊区农民向城市的转移。同时，由于获利的郊区农民并不会去承担城市基础设施建设的费用，这还会进一步推升城市化及城市住宅的成本。

　　南方都市报：这就是“小产权房”的问题。

　　华生：众多城郊农村集体也利用农村建设用地、未利用地乃至农地，建造住宅或别墅区出售，被称为“小产权房”，规模巨大，法不责众。和城郊农民为自己索取更大补偿的违建房一样，因利益太大，虽然政府三令五申，但令不行禁不止，违建、抢建层出不穷、越演越烈。由于量大面广，对农村的小产权房和农民违建，政府虽不予承认和竭力封堵其发展，但对已建者往往采取默认态度。学界也有很大呼声让其合法化。但合法化是中国从今就放弃用途和规划控制，允许农民可以自行开发土地，转变用途，还是来一个新一轮的“过去承认，今后不许”的旧游戏，并没有人能给出回答。所以目前政府事实上是采取鸵鸟政策，撑死胆大的，饿死胆小的，混着往下走。一些学者和媒体对地方政府的声讨，对小产权房“合法化”的支持，这种表面上的帮忙，看似热闹，其实有害无益。

　　南方都市报：按照目前的逻辑，似乎是死路一条，该怎么解决？

　　华生：还是日韩的经验，土地成本透明。对于购买“小产权房”者，如果属第一套住房，而且面积没有超标，可以合法化。本来这种购房者，是可以去申请保障房，既然你先用“小产权房”解决了住房问题，那就不予追究。但所有超标的，若住房面积超标，或有一套房子，又买了一套别墅，对不起，所有的税收都要交。这样大量的人就会把小产权房卖出去。这样的政策一视同仁，任何人都没话讲。而对于建造“小产权房”出售的农民也采取这个办法，对增值的部分要征收很高的税率。日韩法律规定，未登记的财产，转让交易时要上交75%的税。因为现在的“小产权房”都是未登记财产，是不合法财产。要合法可以，就是交税。

　　南方都市报：这里面有对“产权”本身的理解问题。很多人认为，农村集体建设用地，本身应该是归农民私有。因此，在上面建房出售，当然应该合法化，土地性质变更带来的增值自然应该归农民所有。

　　华生：日韩的法律规定得很清楚，土地是国家不可再生的资源，它的收益应该归社会所有。这是土地私有的资本主义国家。经济学上的根据就是在于土地资源的垄断性和外部性。即使在欧美国家，土地都是私有的，但是你想搭一个棚子没有得到规划许可也是不允许的，因为你搭了棚子影响了邻居。影响了人家的观瞻。举个极端点的例子，我在英国临街的房子，玻璃被小偷进来时打破了，我想换一块一般的玻璃都不行，一定要换和原来一样的。日本宪法里说，个人的财产是自己的权利，但是为了公众利益可以改变。所有国家都是这样，中国把土地产权绝对化了。“合法化”是什么意思？是说以后农民在自己的地上想盖房就盖房吗？全世界都没有，世界各地都有土地用途管制和建筑规划管制。我们有些学者从西方回来大讲土地私有化，说要允许农民自己改变土地用途，这是蒙人，因为在西方的私有土地上也不行。

　　日韩怎样保证保障房分配上的公平公正

　　南方都市报：上面我们聊了在土地供给上，日韩在制度安排上是如何保障土地的非营利性以及土地增值收益归社会所有。而在住房分配上，日韩是如何做到公平公正的？

　　华生：在日本，公营住宅指由公共财政或国有资金兴建或补贴的，以低于市场同类房屋的价格水平，面向中等及中等以下家庭出租或出售的住宅。它是日本解决城市化进程中住房问题的重要辅助手段。

　　日本的住房政策为鼓励个人购买价格已受到很大压制的普通商品住宅，但其公营住宅同样发达。上世纪60年代到70年代的20年中、日本利用国有空地、丘陵地、山坡地兴建公营住宅。新建公营住宅的面积占当时全国新竣工住宅面积的15%左右。公营住宅的租金价格，基本设定在周边同等住宅租金水平的1/3；周边无出租住宅的，租金价格一般设定为大学毕业新生平均工资的10%.2008年底，日本全国仍有8.9%的家庭居住在公营住宅中。

　　日本的公营住宅，主要分为公团住宅和公社住宅两大类。其中公团住宅主要建设在城区（甚至有部分在城市中心），面对中等及中低收入家庭。60年代中期，日本的中产阶级迅速扩大，而商业住宅的供应速度远远赶不上总需求量，房价面临巨大上涨压力。为避免出现一旦购房后，这个阶层的生活质量严重下降，政府为持币待购的中产阶级建设住房，出租或销售。公团房的主要作用是缓解商品房供给不足。主要房型为两室一厅，有部分三室一厅，设计的使用面积为：成人平均20平方米、儿童人均10平方米，使用面积60平方米左右的房型为公团房的主力户型，类似面积严格受限后的我国经济适用房。公团房的租金最高为家庭平均月收入的1/3，并严禁转租、分租。为保证公团出租房的流转性，公团出租房的房租根据入住者的家庭收入定价。同一栋公团住宅中的住户房型、面积一样，租金可能不同。

　　南方都市报：有点类似中国的“经济适用房”。

　　华生：对。出租型公团房是公团房的主要形式，进入70年代，允许中签者购买占了绝大多数。日本可以购买的公团房类似我国的国有单位福利房、经济适用房和限价房这类保障房。但在制度设计和管理上和我国财政或国有资金补贴的保障房截然不同。首先是面积严格受限，全部为小户型。其次申请人必须是无房户或居住极窘迫户，因此主要面向移居人口。再次是日本公团房必须统一参加摇号，没有身份限制和特权，完全公平。不像我国单位政策房仅仅是一部分人的特殊权利和福利，经济适用房和限价房仅面向户籍人口。最后是封闭运行，不得出租，不能自行转为商品房，即不可能因为摇到公团房日后获利。根据公团房特别回购条款的规定，除非公团放弃回购，公团房不得转卖给第三方。公团房回购的价格原则上按对等偿付法，即原购买价回购。为防止有人利用质押、典当等形式变卖公团房，日本民法规定，即使任何第三方以质押拍卖形式取得公团住宅，公团仍有权低价强制取回产权。可见，日本堵塞含有公共资金补贴的房屋被居住人非法转让获利所设计的制度，真可谓是天网恢恢，疏而不漏。与我们在保障房名义下将各种机关政策房、单位房、人才房、高校房、经适房、限价房，更不用说安置房等堂而皇之地转为居住人的商业利益，真乃有天壤之别。这也是为什么日本的贫富差距一直被控制在一个很低水平上的原因。

　　南方都市报：公社住宅是个什么概念？

　　华生：日本的公社住宅类似中国的廉租房，面对临时性居住人群及低收入阶层，也是摇号产生，严禁个人或家庭转租、分租。它的建筑基准与公团住房相同，最大的区别是位置不仅偏僻，且多建设在无法进行其它开发的土地上，以丘陵地和山坡地为主。主要目的是维护国民基本居住权利，具有保障性和过渡性的双重性质。外来家庭人口、新工作人群等，在其工作生涯初期阶段，政府提供住宅保障，当其收入水平提高后，由于公社住宅位置的不便，会自动离开移住到条件更好的地区。因此，日本的廉租房是真正面向低收入阶层，过渡性强，几乎没有人去造假申请。