当前，土地财政问题引起了人们的高度关注，主要原因在于其导致了高房价，严重妨碍了中低收入阶层居住权的实现，影响到了社会的稳定。

　　对于如何看待土地财政出现了争议。众多学者主张终结土地财政，一些实务工作者则提出了反对意见，认为土地财政对国家经济的发展是有好处的，不能废除，只是需要完善一些具体的制度。

　　事实上，土地财政不只是导致了高房价，还有更为严重的危害，应引起高度重视。

　　阻碍了经济发展方式的转变。党的十七大报告对我国未来经济发展方式的转变有一个明确界定：经济增长主要由投资和出口拉动，转变为依靠消费、投资和出口协调拉动；主要由第二产业带动，转变为依靠三个产业协同带动；主要依靠增加物质资源消耗，转变为主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新。可土地财政只会阻碍这种转变。土地财政的低价征地政策导致补偿不足，被征地农民没有分享到经济发展所带来的土地增值收益，许多被征地农民的收入下降，消费需求减少，不仅会阻碍国内消费需求的增长，也会妨碍农业的发展。高价出让国有土地使用权获得的土地出让金收入为地方政府大搞形象工程和政绩工程提供了财政支持，不恰当地扩大了政府投资，阻碍了政府投资率的下降。当通过低价征地高价卖地就可以获得发展本地经济所需要的财政资金时，为了自己的政绩，地方政府倾向于尽可能多地征地，这是一些地方政府违法设立开发区和违法征地的动力所在，也是中央政府多次整治地方政府的违法行为。因此，土地财政不利于我国耕地资源的保护。

　　扩大了贫富差距。我国当前的贫富差距过大已是一个不争的事实，土地财政是导致贫富差距扩大的原因之一。首先，土地财政导致被征地农民没有获得应有的补偿。地方政府为了获得尽可能多的财政收入，就需要尽可能地压低支付给被征地集体和农民的补偿款项，以减少征地成本。例如，国家审计署《关于2005年度中央预算执行的审查工作报告》披露：“在审计的21个建设项目中，当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿费16.39亿元，约占应支付金额的1/3，大部分被用于弥补行政经费、发放奖金或搞其他项目建设。”其次，土地财政为房地产开发商牟取暴利奠定了制度基础。为了能够获得土地出让收入，国家规定，商品房只能修建在国有土地上，这就导致地方政府垄断了商品房用地的一级市场，为地方政府高价出让商品房用地奠定了制度基础。现在商品房只能由房地产开发商在城市国有土地上修建，房地产开发商垄断了商品房的供给，凭借其垄断地位，就可以获取暴利，因此也催生了大量的千万富翁、亿万富翁。2009年《福布斯》中国财富排行榜的统计表明，前400名富豪中，房地产商占154名。再其次，土地财政为官员和房地产开发商牟取非法收入提供了条件。如果地方政府不能通过低价征地和高价卖地来获取财政收入，而必须按照被征收土地的市场价格给予被征地集体和农民补偿时，掌握征地审批权和其他管理权力的官员和房地产开发商就没有了寻租的空间，就无法牟取非法收入。而在土地财政模式下，地方政府支付给被征地集体和农民的补偿款项与土地出让的市场价格之间存在着差额，这个差额就可以成为租金，相关者可以通过合谋获得这部分租金，窃取本来应当属于财政收入的金额。例如，辽宁省抚顺市国土规划局原局长江润黎、国土资源局顺城分局原局长罗亚平等人被查处之前，抚顺市几年的土地出让金总共才收取了8000万元，而2007年查办案件之后，抚顺市当年的土地出让金就达到了16亿元，2008年更实现了30亿元。

　　诱发众多的社会纠纷。土地征收之所以会引发众多的纠纷，少数是程序上的原因和被征地集体或者农民索要过高的安置补偿款项造成的，大多数都是地方政府为了尽可能多地追逐土地出让收益而引起的。一是降低补偿标准。降低补偿标准就可以减少支出，从而可以获得更多的征地收益。许多征地纠纷都与征地补偿标准被非法降低有关。二是直接非法征地。由于建设用地有指标限制，地方政府为了尽可能多和快地征收土地，在不能通过合法途径征地的情况下，就采取少批多征、先征后报批、边征边报批的方式征地，甚至什么征地手续都不办理而直接征地。这些非法的征地行为往往会引起纠纷。三是弄虚作假骗取征地批文。为了获得上级政府的征地批文，在本来不符合征地条件的情形下，为了能够顺利地获得征地批文，有些地方政府就弄虚作假，以假材料骗取征地批文，而当事情败露后，就会引发纠纷。四是截留征地补偿款。许多地方政府为了尽可能多地从土地征收中获得收益，连支付给被征地集体和农民的补偿款也不放过，利用转手支付补偿款项的机会，截留征地补偿款，其后果必然导致征地补偿标准降低，从而严重损害被征地集体和农民的利益，截留事实一旦败露，也会引发纠纷。五是不妥善地安置被征地农民。被征地农民在土地被征收后，如果能够从事其他行业，获得稳定的收入，就不会与地方政府发生纠纷。可是，如果被征地农民不能得到妥善安置，他们为了生存就有可能和地方政府发生纠纷。有些地方政府，为了能够尽快地让被征地集体和农民同意征地，在征收土地之前，不是想办法妥善安置被征地农民，而是给被征地农民开出一些空头支票，在土地被征收后，被征地农民的安置无法落实，从而引发纠纷。

　　2010年，中国人均国内生产总值突破4000美元，正在由中低收入国家向中高收入国家迈进。要想完成这个转变，避免坠入“中等收入国家陷阱”，非常有必要终结土地财政，以减少经济发展方式转变的阻力，缩小贫富差距，化解社会纠纷。

　　（作者系西南政法大学在站博士后、湖北大学政法与公共管理学院副教授）