一政府管理职能与国有土地的经营职能分开

　　党的十六大报告指出，政府的主要职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。党的十七大进一步提出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。

　　根据中央的精神，反思我国土地管理体制，一个突出的问题，是政府既负责土地管理，又负责国有土地的经营。经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使各级城市政府成了市场竞争的主体，这是我国土地管理失控，产生一系列问题的主要制度根源。我国的土地出让制，主要是借鉴香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租(即经营)，分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。这一点，我们却没有学，可以说学香港只学了一半甚至不到一半。我们这样的做法，是在社会主义市场经济尚未建立以前形成的，有其历史必然性和合理性。但随着市场经济的建立和发展，其弊端越来越明显、突出，应当成为下一步改革的重点。有些西方市场经济国家如荷兰，政府的土地管理十分严格，法律规定凡土地买卖，政府有优先购买权。同时，法律还规定，政府不得通过土地获取任何收益。政府购买土地的目的，是控制房价，解决居民的住房问题。香港和荷兰的经验表明，在成熟的市场经济体中，政府管理部门不能同时又是市场经营主体。我国城市土地国家所有，经营性土地的地租即土地收益不能取消，但获取方式必须改革。

　　参照国有企业改革的经验，可以考虑成立专门的国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。由于是国有公司，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。

　　随着财税体制改革的深化，国家对土地收益的使用支出，也要严格规范，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。

　　把经营土地的职能分解出去以后，各级政府就可以集中精力加强土地管理。其核心职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。

　　耕地保护是土地规划和用途管制的实施，地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸，也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实，还必须加大土地督察和监察工作的力度。

　　至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地等，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由政府负责运作。建立规范、公开、透明的程序，接受社会的监督。

　　二改革国家规划体系和土地规划管理体制

　　(一)目前我国由各部门分别编制相关的全国性规划，这些规划最终都要落在土地上，因此必须与土地规划相衔接。但是，由于各部门从自身工作需要出发，各自制定不同的土地分类标准，并分别开展相关资源调查，编制各自的地理信息系统，导致在此基础上制定的各部门规划，不能与土地规划很好衔接，在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。

　　有鉴于此，建议对国家规划体系作重大调整。

　　当务之急，是制定全国统一的土地分类标准，废止部门标准，以利各类规划与土地规划的衔接。

　　下一步，可借鉴世界多数国家的经验，由一个部门负责开展资源调查，并编制国家基础地理信息系统，供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查，不再编制各自的地理信息系统。

　　最终，要理顺国家规划体系。第一，编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容：空间布局(包括功能分区)，生产力布局(包括国家重点投资项目)，重大基础设施和国土整治项目，等等；第二，现行的经济社会五年发展规划，作为国家发展的近中期规划；第三，土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划，发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划，把工作重点放在编制相关专项规划上，不再编制部门的全国性规划。

　　以上改革如能实施并到位，将大大改变目前部门分割、地区分割的局面，是实现现代化过程中从必然王国到自由王国的一大飞跃。

　　(二)我国目前的土地利用规划，由政府组织编制，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就要求修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。客观地看，在较长时期内，我国工业化、城市化处在起步布局阶段，不可预见的因素多，又缺乏经验，规划调整频繁的现象难以完全避免。但经过30年的改革开放，特别是近十几年城市建设的快速发展，我国的土地利用矛盾日趋尖锐，有必要对城市的扩展加以严格限制，促使政府和社会集约利用存量土地。因此建议将各级土地利用规划上升为法律，由同级人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。人大制定和修改规划，要遵循科学的程序并充分发扬民主，广泛听取政府和社会公众的意见。

　　三切实实现土地的统一登记

　　土地登记，是市场经济的基础性工作。世界各市场经济发达国家都十分重视土地登记，普遍的做法是将土地及其附着物，如房屋、树木等纳入土地登记。由于历史的原因，我国现在实行的是分别登记，房屋由建设部门登记，树木由林业部门登记等。即使是土地，也没有做到统一登记，例如林地、农地、草地分别由不同的部门登记。这种现状，给市场产权主体带来不便，甚至导致管理上的混乱，已不适应市场经济的要求。例如社会热议的物业税，要求定期对物业价值进行评估，在部门分割登记情况下，物业评估就很困难。2007年实施的《物权法》已明确要实行土地统一登记，但至今没有进展。

　　建议国家把土地统一登记，作为完善社会主义市场经济制度的重要抓手，和打破部门分割局面的重要突破口，提到改革日程上来。具体建议如下：

　　1改革登记体制。成立专门的国家土地登记机关，把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来，实行统一登记。各部门不再负责相关登记工作。土地统一登记，也要求实行统一的土地分类标准。

　　2改革地籍调查工作。为了切实保护土地产权，需要对登记信息例如土地面积、四至、建筑物及其他附着物、权属、历史变更情况等，进行调查。国外的地籍调查有两种做法，一种是由政府组织调查；一种是由产权人自行委托中介机构调查，后者对调查结果承担法律责任。第一种做法财政负担重、耗时长，后一种做法易产生法律纠纷。为了推进土地统一登记工作，我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如，有的地区由政府组织调查，有的地区由产权人委托调查，有的地区可两种方法并举。对委托调查的，调查结果还可由政府相关机关核查。这样，可以加快土地登记进度，早日建立覆盖全社会的国家地籍管理信息系统。