大型煤炭企业跨区域发展的体制机制障碍

　　具体来说，煤炭资源配置尚未完全市场化、全国没有形成一个合理的煤炭利益分配机制，以及地方国有大型煤炭企业已成为政府实现公共目标的一个重要抓手等，都是大型煤炭企业跨区域发展的障碍。此外，虽然煤炭资源大省针对突破“资源优势陷阱”做了一些探索，但仍需采取更积极的资源配置方式。

　　大的方面来讲，“分灶吃饭”财政体制下的地方利益得到承认和强化，地方政府集利益主体、经济主体、管理主体于一身形成强烈的地方利益偏好，以及GDP政绩考核制度下的区域竞争等，都是导致大型煤炭企业跨区域发展困难的深层次原因。从行业层面来看，深层次的原因则是煤炭巨额利益的分配问题，在煤炭资源配置尚未完全市场化、全国没有形成一个合理的煤炭利益分配机制、煤炭成为资源省提升地方经济综合实力的一个手段等条件下，地方政府更愿意将煤炭资源交给本地国有企业来开发。

　　国家规定煤炭资源的配置即探矿权、采矿权的出让，除了一些例外情况，要求各地采取以招拍挂的市场竞争方式有偿出让。但在实际操作中，许多地区并没有采取市场竞争方式，而是多以协议转让的行政手段配置。一方面，新的煤炭资源配置基本都是协议出让的方式，少量通过招拍挂的方式；另一方面，对已取得的资源，即已设采矿权的转让，须经政府批准才可转让。地方政府通过设立主体地位的方式干预采矿权的转让，用行政手段指定本省煤企多为国有煤企作为兼并重组整合中小煤矿主体，而未给省外大型优势煤企以兼并重组主体地位的身份。

　　目前，我国煤炭资源税费主要包括煤炭资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费。这些税费偏重于补偿资源自身的经济价值，而煤炭开发的外部成本并没有被充分计入，生态环境补偿机制、失地农民的社会保障机制、产业接替发展机制等还没建立起来。山西省从2007年开始试点实施煤炭可持续发展基金政策和环境恢复治理保证金政策等，但这些政策还处于试点中，并未在全国普遍实施。

　　相反，针对煤炭业的巨额利润，各省都在自行摸索相关的分配机制。2004年起，一些煤炭资源省陆续实施了煤炭价格调节基金政策，在实施过程中还不断进行调整，煤炭需求旺盛、价格高涨时，提高征收额度，行业景气下行时则相应调低征收额度或暂停征收。各省的煤炭利益分配机制尚在摸索过程中，还具有很大的随意性和不确定性。在此情况下，各地都倾向于把煤炭资源开采的巨额利益留在本地区，而不是由外地企业作为利润带走。

　　地方国有大型煤炭企业大多经济效益较好，是地方政府的“现金牛”，地方政府往往将其作为实现公共目标的一个重要抓手，如重组困难国有企业、促进地方经济发展等等。在地方国有大型煤炭企业成为地方政府实现公共目标一个抓手的大背景下，煤炭资源的配置与地方利益直接相关，由此也就造成了本省内的煤炭企业并购活跃，而跨省的开采或联合颇为困难的结果。

　　在当前尚不合理的煤炭利益分配机制下，通过煤炭“外运”来拉动本地经济的能力在不断弱化，形成了所谓的“资源优势陷阱”。一些传统的煤炭资源大省希望有更多的煤炭能够留在本地，以支持本地区的经济发展，真正化资源优势为产业优势。在政策方面做了一些积极的探索，如以投资换资源、以项目换资源；推动煤炭企业投资非煤产业等。这些政策有其一定实际意义和合理性，但需要探索更积极的资源配置方式，应与市场配置资源方式相结合，否则就会只是简单地限制省外大型煤企的进入，不利于实现共赢和转型发展。

　　对策建议

　　为突破大型煤炭企业跨区域发展的体制机制障碍，可将具备条件的外地大型煤炭企业吸收到煤炭资源整合主体中来，加快完善煤炭利益分配机制，放宽煤炭资源出让收益用途，加快推进煤炭资源配置的市场化运行，并且坚持大型煤炭企业跨区域发展的本土化运作。

　　当前，在我国经济转型中，要努力朝着打破地区本位，建设统一市场，加强不同地区之间的合作和资源共享的方向深化改革。应积极引入外省大型优势煤炭企业，短期方面，可以解决资源整合过程中资金、技术、人才短缺的难题，尤其是资金难题，有利于提高煤炭资源整合效率；长期方面，可以发挥外地煤炭企业的产业综合优势，有助于推进本地煤炭产业的转型升级。尽管目前一些资源省在政策上多把外地煤炭企业排除在整合主体之外，但事实上，很多外地煤炭企业通过“借道”、“借壳”等办法也参与了资源整合，只是支付了高昂的交易成本。由于一些外省大型煤炭企业也有强烈的跨区域发展期望，建议下一步的煤炭资源整合，应在逐步完善煤炭利益分配机制的条件下，通过设置相关标准和条件，吸引外地大型煤炭企业成为整合主体。在已初步完成资源整合的省份，建议通过允许主体地位的合理流转来吸引外地大型煤炭企业。

　　在完善煤炭利益分配机制方面，首先要推行煤炭资源开发的生态补偿和可持续发展机制，其次要完善煤炭资源税及煤炭价格调节基金政策。目前我国总体上尚未建立起煤炭资源开发的生态补偿和可持续发展机制，只有零星的如复垦费、矿产资源费等补偿经费，但数额较小，远不能满足恢复治理环境的要求。山西省从2006年就开始试点实行煤炭开采综合补偿机制，对新建和正在开采的矿区提取矿山环境治理恢复保证金和可持续发展基金。试点已有近5年时间，从2007年4月开始征收至2010年底，山西已累计征收煤炭可持续发展基金500多亿元，集中投向了生态环境治理、资源型城市转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的其他社会问题等三个领域，以煤补生态、补农、补城建和补其他工业的效果显著。当前需总结试点经验，结合各地发展特点，尽快在全国推行煤炭开采综合补偿机制。此外，一直以来，各地要求改革煤炭资源税计征方式从量改为从价、提高税负水平的呼声都很高，而最近新出台的《资源税暂行条例》仍维持了从量计征的办法。在此情况下，各地应加强实施煤炭价格调节基金政策，改革基金征收方式从量改为从价，以获取更为合理的煤炭利益，并由此来改变目前地方政府依靠煤炭企业来实现部分公共目标的做法。

　　在推进煤炭资源配置的市场化运行过程中，出现很多“以资源换项目”的政策，其本质上与“以土地换项目”、“以资金换项目”相同，都是政府招商引资给予企业的优惠政策。事实上很多企业在获配煤炭资源后，就很快会将这些资源转卖以获得资金。显然，煤炭资源交易市场是存在并可操作的，煤炭资源完全可以通过招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式进行配置，关键是出让收益要更多地向地方倾斜，用途也要放宽，让地方政府可以用这些资金以政府补贴的形式进行招商。这种市场化的配置方式有利于资源向优势煤炭企业集中，可以避免“以资源换项目”下煤炭资源流向非煤企业的弊端。当然在市场化运作过程中，还要杜绝炒卖资源的行为。

　　另外，在当前一些主要资源省的煤炭发展环境已发生重大变化、产业目标趋于多元的条件下，大型煤炭企业的跨区域发展必须调整战略，要从单纯获取资源转为本土化运作。所谓本土化运作，不仅仅是员工的本土化、企业文化的本土化，关键是业务发展的本土化，即要紧密结合本地区煤炭产业的转型升级开展业务：一方面要延长在本地的煤炭产业链，加强在本地区的煤炭综合利用和就地加工转化；另一方面要将更多由煤炭业开采产生的利润收益留在当地，在当地进行更多的非煤产业再投资，促进本地区经济的全面和可持续发展。