虽然还不算正式立法，但由国务院法制办研究制定的《全国社会保障基金条例》已经比原来作为部委规章的“暂行规定”提升了一个高度。

　　26日，国务院法制办就《全国社会保障基金条例（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）向社会公开征求意见。

　　国务院通过这份共计5章27条的征求意见稿，首次对已经运行了14年的全国社会保障基金作了全方面的规范。

　　作为国家社会保障储备基金，全国社会保障基金于2008年设立。

　　中国人民大学公共管理学院李珍在接受《第一财经日报》采访时表示，征求意见稿对一些行之有效的做法做了系统性总结，并针对实践中出现的新情况作出了新的规定，这将有助于全国社会保障基金在更加精细化和法制化的轨道上投资运营。

　　提高立法层次

　　由全国社保基金理事会掌管的“全国社会保障基金”与人社部掌管的“全国社会保险基金”只有一字只差，却完全不是一个概念。

　　全国社会保障基金来源不同于社会保险基金，不由用人单位和个人的缴费构成。

　　征求意见稿规定，全国社会保障基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成。

　　2000年8月，经党中央批准，国务院设立全国社会保障基金作为国家社会保障储备基金，同时设立全国社会保障基金理事会作为基金的管理运营机构。设立基金当年中央财政拨入200亿元。

　　经过14年的发展，截至2014年6月底，全国社会保障基金权益总额10187亿元，累计年均投资收益率7.95%，较好地实现了保值增值。

　　虽然业内普遍认为全国社会保障基金的管理规范，投资运营专业化程度高，但令人有些担忧的是，法律法规对这个万亿基金的规范和监管相当薄弱。

　　据本报记者了解，当前全国社会保障基金投资运营依照的法规主要是两部：一是2001年财政部和当时的劳动保障部制定的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》；二是2006年财政部制定的《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》。

　　随着基金规模的不断扩大和投资风险的逐步增加，这两个属于部门规章的“暂行规定”显然已经不能适应现实的需要了。

　　今年6月审计署公布的对全国社保基金理事会审计报告称，由于管理不当，社会保障基金会基金和存款管理方面减少收入、损失、亏损达到175亿余元。

　　国务院法制办在对征求意见稿所做的说明中称，为了构建防范风险机制，明确基金的性质、用途、来源，调整全国社会保障基金理事会、投资管理人、托管人的权利义务关系，规范基金的管理运营，加强对基金的监督，保障基金在安全的前提下实现保值增值，确保老龄化高峰时期的社会保障支出，制定《全国社会保障基金条例》是十分必要的。

　　全国社会保障基金理事会、财政部、人力资源社会保障部起草了《全国社会保障基金条例（草案送审稿）》，于2012年8月报请国务院审议。

　　法制办收到此件后，征求了27个中央单位以及31个省级人民政府的意见，召开了专家座谈会、投资管理人和托管人代表座谈会，会同起草部门反复研究、修改，形成了征求意见稿。

　　境内境外均可投资

　　在李珍看来，投资有赚有赔是正常现象，受到资本市场大趋势的影响，全国社会保障基金曾出现过亏损。但从长期来看，全国社会保障基金的投资是成功的。

　　征求意见稿明确，全国社会保障基金可以在中国境内市场投资运营，也可以在境外市场投资运营。投资运营全国社会保障基金，应当科学配置经国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产。

　　随着中国资金“走出去”战略实施，全国社会保障基金境外投资战略也受到关注。

　　根据2006年财政部制定的《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》的第十四条，全国社会保障基金投资境外的资金来源为以外汇形式上缴的境外国有股减持所得。全国社会保障基金境外投资的比例，按成本计算，不得超过全国社会保障基金总资产的20%。

　　征求意见稿并没有为社会保障基金境外投资作出进一步细致的规定。

　　严处侵占挪用社保基金

　　与现行两个暂行规定不同，征求意见稿在监管和法律责任方面作出了严格的规定。

　　征求意见稿明确，国家建立健全全国社会保障基金监督制度。任何单位和个人不得侵占、挪用或者违规投资运营全国社会保障基金。

　　全国社会保障基金理事会应当通过全国范围内发行的报纸、全国社会保障基金理事会网站定期向社会公布全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况，接受社会监督。

　　征求意见稿还规定，对于侵占挪用或者违规投资运营全国社会保障基金的，将追回违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足100万元的，并处10万元以上100万元以下罚款。