编前：2013年12月18日——19日，“资源型城市可持续发展——打造中国经济升级版”高层研讨会在四川省攀枝花市召开。以下为东北师范大学资源型城市研究中心主任支大林为研讨会提供的发言论文。
资源型城市转型与可持续发展是区域产业开发、区域经济和城市发展研究的重要内容，是一个世界性难题。资源型城市转型是指在资源型城市问题发生后，资源型城市重新培育主导产业，促进经济结构多元化发展的过程。资源型城市转型的最终目标是实现可持续发展。资源型城市可持续发展具有明确的主动性，表现为：资源型城市在开发利用自然资源谋求发展的过程中，既要满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害，主动采取合理高效利用资源、提取资源消耗补偿金、发展接续替代产业、改善民生和保护生态环境等措施，实现经济、社会、资源、生态环境和城市功能的协调发展。
一、 我国资源型城市的历史贡献与转型压力
目前，我国资源型城市共有262个，涉及28个省（市、区）、126个地级行政区、62个县级市、58个县、16个市辖区(开发区、管理区)，国土面积超过391万平方公里，占全国国土面积的40.71%；涵盖城乡人口4.99亿，占全国人口比重为36.8%；成长型城市和再生型城市54个，成熟型和衰退型城市208个，成熟和衰退城市占资源型城市总数的79.77%。
资源型城市曾经是我国城市体系中最重要的组成部分，在提供初级资源产品、构建国家工业体系、支持现代化建设等方面做出过历史性贡献，但是，这是以牺牲自身的可持续发展能力和生态环境遭到严重破坏作为沉重代价的。资源型城市发展早期，高速发展的光环荫蔽了其诸多固有的弊端和问题，随着对自然资源不计成本的掠夺式开发愈演愈烈，这些问题逐渐凸显出来。城市发展对资源依赖过重，“一业独大”问题突出，经济结构不合理，发展后劲严重不足；自然环境遭到严重破坏，地质隐患频发，人民生产、生活环境质量急剧下降，生态保护压力高居不下；失业率偏高，就业压力沉重，贫困现象多发，社会民生问题突出；地方财政举步维艰，转型资金十分匮乏，等等。我国资源型城市数量众多、涉及地域范围广泛、人口数量庞大，多年累积的问题在短时期内集中凸显，转型与可持续发展压力空前巨大。
二、我国资源型城市转型发展取得的阶段性成就
2001年12月，国务院召开专门会议研究辽宁阜新资源枯竭城市的经济转型问题，并将阜新确定为全国第一个资源枯竭城市经济转型试点城市，资源型城市转型问题纳入国家议事日程。2013年12月，国务院在《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》中明确提出“到2020年，资源枯竭城市转型任务基本完成”的目标。资源型城市转型工作由点到面稳步推进，制度安排与政策支持体系不断系统和深化。
（一）资源型城市转型发展的政策支持不断深化
一是，对资源型城市转型的地位和重要性的认识不断上升。从单一的资源型城市转型问题，上升到东北振兴的突破口，再到全面建设小康社会的重要内容，并成为实现“五位一体”战略的关键。
二是，对资源型城市政策支持的覆盖面不断扩大。从资源型城市的界定来看，标准逐渐放宽，范围扩大，从2001年确定的第一个资源枯竭型城市扩展到2011年的69个枯竭型城市，从2004年确定涉及19省的118个不同类型的资源型城市，到2013年确定涉及28个省的262座不同类型的资源型城市。政策支持对象由资源枯竭型城市典型试点开始到涵盖不同区域、不同产业类型、不同成长期限、不同级别（市、县级市、单列县、县、独立工矿区）的资源型城市，由点到面、逐步扩展到全国所有的资源型城市。
三是，资源型城市转型与可持续发展的机制不断完善。从最初带有补偿和援助性质的两大机制，“资源开发补偿机制和衰退产业援助机制”，到提出利益、补偿的三大机制，“资源要素价格的形成机制、资源开发利益的分享机制、生态环境的补偿机制”，再发展到系统提出约束、利益和补偿的五大机制，“开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制”，形成了涵盖事前规范、事中规划、事后持续的全方位发展机制，资源型城市发展机制由被动的转型机制正在向主动的可持续发展的长效机制过渡。
（二）资源型城市转型发展的成效明显
一是，产业发展多元化趋势明显，“一业独大”局面正在改变。各地资源型城市通过采取产业延伸、产业更新、产业复合等多种模式，积极推进产业转型，经济发展对采掘业的依赖逐步降低，产业结构不断优化，接续替代产业得到发展，资源型产业“一业独大”的局面正在改变，具备较强竞争优势的特色产业逐渐形成。产业的多元化发展，推动了经济结构的改善，对城市经济发展的带动力不断增强。2008-2012年，前两批资源枯竭型城市的地区生产总值平均增速高于全国3.5个百分点。
二是，社会民生事业取得重要进展，社会矛盾明显缓解。2008-2012年，前两批资源枯竭型城市的城镇人均可支配收入由10847元增加到15080元，年均递增11.6%；就业培训269万人，新增就业318万人；城镇社会保障水平不断提高，最低生活保障标准与2007年相比平均提高51%；城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险参保率均达到90％以上；棚户区改造面积超过8700万平方米，惠及200万户。
三是，生态环境破坏得到明显抑制，部分城市生态环境向好。2008-2012年，中央财政累计为矿山地质环境治理重点工程安排资金 68.4 亿元，治理矿山地质环境7.6万公顷。一些资源型城市已经成为“园林城市”、“宜居城市”、“生态城市”，区域性中心城市的作用显现，对周边农村集镇、小城市的辐射和带动效应增强。
四是，体制改革逐渐深化，综合实力大幅增强。得益于国家政策支持体系的逐步完善，资源型城市推动转型的体制改革和机制建设逐步深入，成立了转型发展领导机构，统筹理顺矿（林）地矛盾，积极推进资源税改革试点；分离国有资源型企业的社会职能，以产权制度改革为核心，逐步建立现代企业制度；降低进入门槛，鼓励民间资本参与城市转型，城市经济活力不断迸发，综合实力大幅增强。从前两批资源枯竭型城市的地区生产总值来看，2007年为6677亿元，2010年增加到10966亿元，年均增长13.2%，高于全国平均水平3.5个百分点；人均地区生产总值，2007年为19785元，2010年增加到31975元，年均增长12.6%，高于全国平均水平3.7个百分点；地方一般预算收入，2007年为321亿元，2010年增加到638亿元，年均增长20.6%，与2007年相比翻了一番。
资源型城市转型发展的阶段性成果，为全面推进资源型城市转型与可持续发展提供了宝贵经验。改善民生是转型发展的根本，结构调整和优化是转型发展的关键，体制改革和机制建设是转型发展的前提和保障；政府和市场并重是转型的基本战略指向，统筹推进和重点突破是转型的具体策略实施。
三、我国资源型城市转型发展面临的矛盾及挑战
尽管资源型城市在经济转型、产业转型、社会转型、生态保护等方面取得了阶段性成就，但资源型城市的转型发展仍然困难重重，资源型城市可持续发展正处于关键的攻坚阶段，这既需要国家持续的财力支持，更需要尽快建立资源型城市可持续发展的长效机制，并切实指导转型实践。
（一）国家资源、能源刚性扩张需求与资源型城市多元发展目标的矛盾
我国正处于工业化中后期和全面建成小康社会的关键阶段，伴随经济社会的迅速发展和人民生活水平的快速提高，资源、能源的需求也在不断增强。而要保障国家重要战略资源和能源的基本需求，降低能源消耗的对外依存度，就需要统筹扩大生产和减少消费以平衡能源生产能力与消费水平之间的巨大缺口。技术创新的基本规律决定了提高资源使用效率是一个长期的过程，与此同时，“发展仍是解决我国所有问题的关键”，我国资源和能源的刚性扩张性需求在短期内难以得到根本改变。所以，至少从短期看，为保证资源、能源的刚性需求和国家战略安全，资源型城市仍然需要继续承担供给资源、能源的责任和压力。而在开采技术水平不能迅速提高的条件下，资源和能源生产粗放型模式又很难改变，这必然就会伴生生态环境的继续恶化，从而导致资源型城市谋求转型多元化发展的战略目标难以实现，资源型城市很难兼顾资源型产业与非资源型产业、眼前利益与长远利益、经济增长和生态保护。
（二）资源型产业的自强机制与资源型城市发展接续替代产业的矛盾
产业转型是资源型城市转型与可持续发展的关键，产业多元化发展是资源型城市转型的主要途径和目标。在资源开发制度、资源产权及交易制度、资源收益分配制度及人力资源开发制度缺失的条件下，受周期性经济扩张、市场价格上升等因素影响，资源富集地区的资源型产业的利润率远高于社会平均利润率，对生产要素形成强大的吸纳效应、黏滞效应和锁定效应，呈现资源财富快速增长的“资源繁荣”景象，从而将资源型区域锁定在资源生产、加工和服务上，进而陷入“资源优势陷阱”。资源型产业的这一“自强机制”，使得其他生产要素成为资源优势的附属，从而制约资源型产业向非资源型产业的转型；从长期来看，当贸易条件和生态环境严重恶化时，资源主导的经济活动方式，会使经济要素的流动方向与配置方式发生扭曲，技术创新活动被抑制，最终使经济走向低迷，陷入“资源诅咒”。
现阶段，我国处于成长期、成熟期的资源型城市仍在过度依赖资源。从短期来看，资源型产业的投资收益率相对较高，但长期而言，资源型产业总会面临资源枯竭，投资收益下降，从资源繁荣走向衰退。因此，发展路径依赖效应和资源型产业自强机制严重障碍着接续替代产业成长和产业结构的优化，制约着资源型城市多元产业体系形成，与资源型城市转型发展的战略目标构成了严重冲突。
（三）资源型经济对创新的“挤出”与资源型城市转型亟需创新的矛盾
资源型城市追求资源开发的规模化几乎成了其降低开发成本、追求高额利润、提高产业竞争力的铁定法则。这种资源开发的短期效应，资源型企业缺乏技术创新的动力，不利于创新环境和创新体系的形成。
首先，快速发展的资源型产业客观上抑制了非资源型产业的技术进步、管理创新、人力资源开发，障碍了创新活力以及城市对创新环境、创新文化形成和创新人才的培育，进而导致了资源型城市创新能力和创新活力的严重不足。其次，由于资源型产业的资产专用性较强，产品中凝结的技术性要素少，前后向正外部性都不大，造成资源型经济对技术的需求相对较弱，致使资源型城市的技术进步动力不足，技术创新缓慢。再次，资源型产业对人才没有紧密的吸附效应。由于资源型经济对从业人员的技术要求相对较低，造成资源型城市人才竞争力较弱，人才资源存在结构性短缺。
资源型经济所具有的对人才、技术和创新活动的挤出效应，使资源型城市在产业发展、产品更新换代、新产品开拓、成本优势上缺乏人才、技术和创新活动的支撑，使得资源型城市难以摆脱对资源的过度依赖，难以将发展动力转向人力资源开发和技术创新驱动。同时，对于资源型城市，大量资源的流出并不一定能换取等额的财富，也不能换来与之相对应的资金、人才和技术的流入。GDP流动规律表明，正常的净流出是基于基础设施较完善、自然条件较优、科技文化水平比较高、交通较便利等优势，形成较为稳定的原材料、资金、人才、技术的流入和货物、服务等流出的循环格局。但是，资源型城市的资源流出更大程度上是政府干预的结果，不利于资源型城市自身产业链条的延伸，会造成大量附加经济价值从资源流出的上游资源地区向资源流向的下游发达地区转移，经济利益的大量流失，会造成资源型城市投资不足，缺少能够拉动经济的高科技项目，城市发展后劲不足。
（四）资源开发所伴生的生态破坏与资源型城市生态优化目标的矛盾
在巨大的市场需求和高额利润驱动下的资源大规模、粗放式开采，必定带来生态环境的严重破坏。由于财富积累和经济增长成为最主要的目标，资源赋存条件好的地区，矿山企业异军突起，形成了大规模、高强度、群体化的资源开发局面，许多资源型城市，因矿而兴，因矿而建，矿上建城，城下采矿。到20世纪90年代后期，环境污染、生态衰退、资源枯竭等资源型产业的外部性问题已经凸显。
据统计，全国每年工业固体废弃物排放中，85%以上来自矿山开采；现有固体废矿渣积存量高达60-70亿吨，其中仅煤废渣就有30多亿吨；煤矿排放的废水每年达26亿吨，废气达1700亿立方米；311平方公里的沉陷区亟待治理，占总治理面积的86.4%。我国已经成为世界上环境污染最严重的国家之一。因此，如何在发挥资源优势、依托资源开发过程中，在不断增加财富与增强资本形成能力和转化能力的同时，有效防范和高标准治理矿业开发和加工转化中的环境污染和生态破坏问题，成为资源型城市所面临的巨大挑战。建立资源开发、技术进步、产业转型、环境保护、生态修复之间的良性互动关系，并尝试建立相关的制度安排和长效机制，成为推动资源型城市转型发展的不二选择，舍弃任何一方都可能使转型发展最终归于失败。
尽管中央政府提出资源型城市可持续发展“五大机制”建设，但就目前来看，促进资源型城市可持续发展的长效机制尚未完善，还不能发挥应有的作用。现行体制以及国家的援助政策对资源型城市转型仍存在较多障碍和局限性。矿山与林场均归部门所有，难以形成统一的开发规划，地方政府与林矿管理各自为政，不能统筹使用与合理配置经济要素；现行政策还带有广泛化，没能区别对待和分类指导，尤其是对处于不同生命周期的资源型城市，政策援助的方向和目标、支持领域以及政策效果评价也应有所不同。
（五）资源型城市转型发展路径的政府依赖与发挥市场主导作用的矛盾
我国绝大多数资源型城市兴起于计划经济时代，政府力量为主导，国有企业为主体，建立起的资源型产业具有较大的发展惯性和超强的稳态性，普遍存在“矿城一体”、“企政合一”现象。企业管理城市，企业功能等同于城市功能，计划色彩、政府烙印浓重，其市场的应变性、适应性和可控性较差。因此，资源型城市问题属于“工伤”，与早期工业化过程中的资源动员体制形成的地区专门化、经济建设型政府的后遗症以及国家不尽合理的税收制度紧密相关，中央政府理应负有历史责任和制度责任。事实上，国家也确实承担起了“公费医疗”的责任，为资源型城市提供资金援助和政策扶持，许多资源型城市也因此把争取国家资金支持和政策优惠当作资源型城市转型发展的重要工作。这就使资源型城市转型发展就像其形成之初一样，带有强烈的“政府主导色彩”，其扶持资金主要用于棚户区改造，“输血式”特征明显，“造血式”功能不强；项目支持则是“植入式”、“嵌入式”色彩鲜明，缺乏本土化基础，带动民间资本参与转型发展的能力不强。
事实上，资源型城市与率先实行市场经济体制的城市不在一个起跑线上，只依靠市场经济的办法不可能完成资源型城市的成功转型，国家应该从资金和政策上支持资源型城市转型发展。但是，不能过分强调政府的作用，也要充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，政府和市场的作用不可偏废。
总之，资源型城市转型发展是一项复杂的系统工程，需要正确处理好城市转型发展所涉及的各种矛盾问题，既包括国家资源能源安全战略需求与城市转型多元化目标等宏观战略层面的矛盾，也包括诸如区位劣势与区域竞争、转型高成本与低补偿等具体矛盾。不是所有的资源型城市都有条件实现转型，个别城市转移也是必然选择。正确处理好这些矛盾问题，是探索解决我国资源型城市转型发展的前提，这不仅对推进我国资源型城市可持续发展和国家城市化进程具有重大意义，对其他国家资源型城市的可持续发展也具有借鉴意义。
