这是中国最大的两个城市，人口数和出租车数量均最为接近，也实行着几乎完全一样的管制模式。但北京和上海一个饱受打车难之诟病，一个却在业内被认为“管得最好”。

　　很难说上海形成了一个“好”的市场，只能说眼下看起来“不坏”。虽然“管住了”，但是否“管得对、管得有效率、管得公平”，上海依然还在努力寻找答案。

　　在人们讨论北京的出租车话题时，一个最常被拿来参照的对象是上海。这是中国最大的两个城市，常住人口都在2000万以上。拥有的出租车数量也最为接近，分别是6.6万辆和4.9万辆。

　　与北京出租车各种问题饱受诟病不同的是，上海的出租车口碑相对要好很多，车辆干净整洁，拒载与绕路等问题不常发生。更重要的是，绝大多数时候，在上海打车并不那么困难。

　　事实上，上海实行的是和北京几乎完全一样的管制模式，发展过程也几乎同步。

　　1980年代末的铁腕整治

　　时任上海市长的朱镕基，就曾亲自督促行业整顿。

　　上海的出租车是在上世纪80年代中后期，从“改革开放前两家企业、几百辆汽车”的基础上发展起来。当时，国务院发布鼓励发展公共交通的文件，提出“全民、集体、个人一起上”的刺激政策。到1991年底，上海已有1.2万辆出租车。

　　初时，进入这个行业并不困难，拥有一辆车、考出了驾照，就可以申请资质。1980年代，上海的这个行当就是全民、集体和个人的大混杂。此时，全国各地都处于这种“社会办出租”阶段。

　　当时在上海市出租汽车公共交通客运管理处担任处长的王秀宝回忆，一拥而上之后，出租车市场秩序混乱的问题就爆发了，拒载、乱收费等行为到处存在，市民反映很大。

　　1980年代后期，时任上海市长的朱镕基，就曾亲自督促行业整顿。“冬天很冷时，他亲自到我们这个小小的处里来开会，还把上海经委、技监局、质量监督局、公安局和工商局等相关部门领导都找来，朱镕基指着那时还很年轻的我，对他们说，我们委托他管理出租车行业，你们都要支持。”朱镕基的这句话，二十几年后王秀宝还清晰记得。

　　当时，上海很多出租车没有使用计价器打表计费的习惯，而是和乘客去商谈价格。这是因为，一个现实的困难是，车上安装的那些集体小厂生产出来的计价器“不好用”。

　　在朱镕基的命令之下，上海不仅从海外进口了几千台计价器，还从此统一由国有的上海仪电下属工厂来生产计价器，并强制出租车使用，否则“抓住两次就吊销营运证”。

　　在朱镕基任上，在坚决把损坏行业声誉的“害群之马”清除出出租车司机队伍的一系列严厉举措下，“乱收费和拒载等违纪问题，就被压制住了”，上海的出租车市场在1990年代后渐渐走向规范。

　　总量控制的由来

　　1996年后，上海开始按照满载率“严格控制”出租车数量。

　　最初，上海的出租车行业管理者心中，没有出租车数量“总量控制”的概念，这是一个国外的舶来品。

　　1992-1995年，上海出租车数量从1.2万辆，增加至3.8万辆，出租车企业数量多达五百多家。这让管理部门在高兴之余，也感觉到了困难。

　　这时候，王秀宝第一次出国到日本考察出租车市场，与出租车管理部门进行交流。

　　正是这次考察中，他们才了解到出租车总量控制的概念。日本同行说，他们是根据满载率来衡量出租车数量的饱和程度——如果市场上出租车的满载率比较低，空载率比较高了，这种情况就不可以投放车辆了，相反的情况则应该投放车辆。

　　“从管理部门来讲，这是对行业进行宏观调控的一个重要手段。之前我们没有这个认识。”王说。

　　后来，上海的交通管理部门提出了70%满载率的总量控制标准，也就是说，如果满载率超过70%，就投入车辆。

　　“有人觉得出租车太多了，有人觉得出租车太少了，凭什么去判别出租车是多还是少，就是凭这个指标。”王秀宝说，设定为70%，其实就是基于管理者的经验观察，70%左右好像驾驶员收入也可以，拒载也少，高峰时期市民都缺车的反映也适中，各方面都比较平衡。后来，也是根据实践情况，从提高服务质量的角度考虑，管理部门又把这个上限设定调整为65%。

　　不过，这个指标并没有定期发布机制。王秀宝说，“这个指标我们随时可以查到，有需要的时候就会去看一下，如果某个阶段公众对打车难呼声比较高，就会持续观察一段时间。”

　　对于总量控制的依据，上海市交通运输和港口管理局工作人员2009年发表的论文还进一步提出，建立以里程利用率（即满载率）为核心指标，以电调供车率、重要站点候车时间、驾驶员收入和劳动强度、后备司机供应能力为参考指标的体系，此外，结合城市常住人口和流动人口的出行周转量，用于建立更细化的出租车总量规模调控方案。

　　从国际上看，不论是在城市管理实践中，还是学术研究中，普遍认为城市出租车空载率维持在30%-40%是比较合理的水平。

　　1996年后，上海开始按照满载率“严格控制”出租车数量。国内其他城市，也逐渐采取了同样的做法。

　　实际上，自此之后，上海主要只是在某些特定名目下增加出租车数量，比如举办运动会、世博会、解决货运司机岗位问题、解决郊区出租车数量不足问题等。到现在，上海的出租车数量已增至逾4.9万辆。

　　“坚决不发展个体司机”

　　“在政府管制能力不足的情况下，个体司机是不能发展的。”1987年开始，上海不再批准个体司机牌照。这样的思路，也引发许多批评。

　　“在1980年代时，服务质量问题主要出在个体司机这个群体。到1987年，上海就不再批准个体司机获取出租车运营资质。”王秀宝说。

　　1990年代上半期的日本考察，更加坚定了这种思路。

　　当时，王秀宝很好奇日本的管理部门如何解决一些头疼的难题：比如发挂号信给被投诉司机来政府部门接受调查时，司机总是声称“没收到”，即便是来了的，谈起投诉事宜，“90%会设法赖掉”。

　　王秀宝便问日本工作人员，你们通知司机过来，他会来吗？对方反问说，他为什么会不来？王又去问日本司机，如果政府通知你去处理投诉事宜，你会去吗？对方也反问说，我为什么不去？后来他去实地观摩了投诉处理过程，发现日本的司机比较“实事求是”。

　　在那之后，“我们就更明确，坚决不能发展个体司机了，这种差距，我们没法解决”。

　　从1987年到现在，上海除了在2005年特批过2000个货运个体司机转为个体客运资质，就再未发展过个体司机。目前，上海尚有三千多辆个体出租车在运营中，在出租车总量中占比仅6%。

　　这样的思路，引来了不少反对意见。直到今天，不少专家学者们，依然在呼吁对个体司机放开准入。

　　“理论上说，这样确实会更有公平性，但公平需要可操作性。站在政府的角度，就是管不了，专家可以来管管看，肯定管不了。”已经从上海市交通局副局长任上退休下来的王秀宝，认为自己的身份可以坦率表达出这个政府无法明言的观点。“在政府管制能力不足的情况下，个体司机是不能发展的。”

　　王秀宝曾经考察了解过，很多城市发生过的出租车司机罢工、闹事、上街等事端，几乎都是发生在个体司机群体。

　　但在长期从事出租车行业研究的上海理工大学副教授陈明艺看来，个体司机无法保证服务质量仍是缺乏内在约束和外在监督机制的结果。

　　陈明艺举例说，世界上口碑最好的伦敦出租车市场，其实大多为个体司机，为了保证服务质量，这些司机必须经过极为严苛的执照考试，仅考前准备周期就达一年以上，一旦违规就会吊销执照，进入和退出的巨大机会成本，约束着这些司机提供优质的服务。而韩国的做法是，只有在出租车公司服务15年以上且没有严重违规的司机，才可能通过申请获得个体出租车运营牌照。

　　“扶大扶优”

　　“实现公司制，也必须有度。”

　　在坚决不发展个体司机的同时，对于那些公司制的出租车经营者，上海的交通管理者采取的是“扶大扶优”的管理导向。

　　“这是我们从1980年代末、1990年代初开始说的一句话，也算是一个操作规范。”王秀宝说，大的企业，下的管理精力肯定多，它很珍惜自己的声誉，所以这种企业提供的服务质量相对来说好，所以它又大服务又优，那么我们就应该支持，所以那些企业就壮大了。

　　在1990年代，民营经济并不发达，出租车行业里的公司，主要是国有和集体两类企业，其中实力相对强一些的，是国有企业。

　　政府最大的扶助，来自新增出租车额度时的政策倾斜。“出租车牌照是免费获取，招投标时考评的就是服务质量和公司实力。”王秀宝说，这种考虑，是基于出租车公司一定程度是在承担政府对行业的管理职能。

　　以上海世博会新增出租车额度的招投标为例，结果显示：上海最大的五家出租车公司，分享了这些额度。

　　过去二十年来，在“扶大扶优”的政策导向下，出租车行业不断地兼并，加上上海国有企业改革过程中，各个领域的国有企业、集体企业本身也在不断合并，公司数量由上世纪八九十年代的五六百家，减少为了现在的一百多家。

　　其中，大众、强生、巴士、锦江、海博五大出租车公司的出租车数量，占据了大约70%的市场份额。2010年，强生和巴士合并后，新的强生和大众，则分别拥有超过1.3万和9000辆出租车，加起来占据了45%的市场份额。

　　陈明艺则提出，四大公司不论是从车辆数量还是营业收入衡量，占据七成市场份额，就已经符合经济学上对垄断的定义。任何行业，垄断都会带来寻租和成本过高，竞争才能有活力。“实现公司制，也必须有度。”

　　在陈明艺看来，除了需要去实现“服务质量好”这样的结果，也必须评估这个结果，是多大成本带来的，有没有可以降低的空间，而这往往是被一味追求行业管理的管理者所忽略的问题。

　　出租车市场是一种“管制下的垄断”，还是“管制下的竞争”？管制的度又在哪里？都成为极为重要的问题。

　　出租车的定位

　　需要看到出租车价格背后的收益分配格局。从对上海出租车行业的调研中了解到，相当部分收益，是以出租车公司管理人员高薪的方式，消解在成本里了。

　　对比和上海管制模式如出一辙、打车难问题却显得水深火热的北京，王秀宝认为，这牵涉到一个城市对于出租车的定位问题。

　　“1980年代刚出现出租车的时候，国家在管理上是把它纳入了公共交通的范畴。”王秀宝回忆说，当时他们模模糊糊有一种感觉，这并不是一个纯粹公共领域，应该是一种市场化的领域，这就牵涉到定位问题。“有的城市曾经把‘人人都打得起出租车’作为行业定位，为此走了很长时间的弯路。”

　　在王秀宝看来，出租车是属于特殊人群和普通人群特殊时间下的出行方式，是一种个性化的高档出行方式。

　　按照上海城市交通管理局数据，上海使用出租车出行比例，在公共交通里大约为17%。

　　“我们对比过发达国家大城市的数据，这个比例大都只有5%-10%。”王秀宝说。在不同的定位下，出租车的价格并不一样，国外很多地方出租车价格普遍比较高。只是在国内这个问题要是拿出来讨论，可能很多老百姓会不高兴。“打车难的问题，其实也是相对的。价格高了，需求就下来了。”

　　但陈明艺提出，抛开中外出租车价格的可比性不谈，即便是涨价有合理性，也还需要看到上调价格背后的收益分配格局。在她对上海出租车行业的调研中了解到，相当部分收益，是以出租车公司管理人员高薪的方式，消解在成本里了。

　　资料：

　　出租车市场的分类

　　根据经营范围不一样，分为出租车和约租车市场，前者可以从事街道巡游、站点候客和预约租车服务；后者只能从事预约租车服务。

　　根据行业内经营实体的形态不同，分为公司制、个体制和混合制。

　　公司制即市场中的全部或绝大部分经营实体是公司，比如北京；个体制即市场中的全部或绝大部分经营实体是个体，比如温州、天津；混合制则是公司制和个体制并驾齐驱，比如纽约、伦敦。