过去独特的土地制度安排近年来制度收益明显降低，制度成本上升

　　但是，这套制度架构近年来的制度收益明显降低，制度成本上升，对国民经济运行的风险加大。主要表现为：经济增速下行和经济发展阶段转换以后，继续靠土地拉增速的效力减低，一个明显的事实是，近几年随着经济增长的阶段性转换放慢，土地的需求下降，地方土地供应的增速也跟着慢下来，以地招商引资的作用减低。具体表现为，全国性的工业用地占比下降，制造业用地需求下降，东部地区的企业经过上一轮的发展已经告别资本短缺，企业升级后土地成本份额下降，以土地抵押获取贷款的需求下降，中西部地区企业进入意愿低，发展机会不足，地方政府继续以地低价招商和提供比东部地区更好的基础设施，但入驻企业少，园区绩效不佳;在实体企业用地需求减少、房地产供地与政府土地收入挂钩情况下，房地产用地继续保持低位，为了保增长，地方政府更大比例将土地配置为基础设施用地，供地结构失衡加大，加剧国民经济结构的失衡;土地出让的成本上升，地方政府出让净收益下降，政府债务和以地偿债压力加大;土地出让收入不足以支撑大规模建设资金需求，地方政府不得不加大土地抵押融资，由此加大银行金融风险。由此，土地制度改革最主要的是对经济增长阶段性转换后土地功能的变化做出反应，对原有制度实施的收益、成本与风险变化做评估，并在此基础上，对相关制度安排做出负历史责任的完善与修改。

　　中国经济下一程的显著特征

　　中国经济的下一程会有一些显著不同于上一程的特征，对这些特征的把握将有利于研判土地制度改革的基本方向：

　　一是经济发展对土地的依赖减低。中国下一程的经济如果不能转向创新驱动，而是继续加大土地依赖，转型可能归于失败。随着经济增长转入中高速，以土地宽供应保增长的时代已经结束，土地的发动机功能不再，土地配置效率的提高对经济增长的质量将发挥更重要的作用，土地供应与配置方式如何顺应这一变化，是土地制度的改革回避不了的第一大问题。

　　二是产业转型升级使土地低成本支撑的产业竞争力减弱。要素相对价格、比较优势与制度成本的变化，使中国不可能继续依靠土地的低成本保住世界制造工厂地位。一部分区域、城市、产业、企业通过转型升级提升全球竞争力。一些丧失竞争力的区域、城市、产业、企业将面临被淘汰的命运。建设用地结构的优化与工业用地的重组以及供地方式的改革，土地制度的改革也必须应对这一变化。

　　三是必须认真对待城乡中国作为一种经济社会形态的长期存在。从经济社会形态来看，中国的现代化须经历三个阶段：乡土中国、城乡中国、城市中国，而非从乡土中国直接抵达城市中国。城乡中国之所以成为一个独立的经济社会形态和发展时期，是因为具有一些独特的特征：不同于乡土中国和城市中国的稳定状态，城市和乡村因经济、社会与制度变迁而不断变化;将经历一场由人口迁移的代际差异引发的城乡结构革命，第二代农民工的离土离农、出村不回村，引致农业功能与形态变化、乡村产业和业态变化;将出现城乡形态的巨变、村庄高度分化， 大部分村庄的衰败与少部分村庄的活化并存;一部分小镇的成长，成为连接城市与乡村的驿站;一部分城市因要素集聚、知识扩散与创新活力而胜利，城市的生与死并存;技术与制度的重大变迁将推动这一阶段的历史转型，人口迁移、要素相对价格变化将创造大量新的获利机会，诱发技术变迁，促进农业、制造业与服务业的转型升级加快，带来经济和政治行为主体的互动，促进制度变迁;城乡互动将取代单向城市化，人口在城乡之间对流，资本在城市寻求获利的同时资本下乡加快，土地在城乡之间的配置和资本化加快。城乡中国之转型成功并进入城市中国阶段，打通城乡的制度改革是关键，土地制度的系统改革是关键之关键。(作者为中国人民大学经济学院教授)