也许要通过温州展示的是，全国的民间资本和民间金融的阳光化可以沿着这样的十二条路径推进，因为这些措施本来也没有什么法规政策障碍。
错过的温州试验机会
中国的经济改革，没有中央放开一些空间，自然不行。一旦中央放开了一些政策空间，地方管理者其实就差不多可以坐享其成了。我国民间不乏企业家精神，我国的地方政府也颇有政治企业家精神。很多改革成果，源自民众自发和地方试验。我国的农村家庭联产承包责任制改革，是以安徽凤阳县小岗村的19户农民为了吃饭活命写下血书分田到户开始的。当时分田到户，确实解决了农户吃饱肚子的问题，但在几经周折后，分田到户才先后被地方和中央接受和推广。深圳经济特区建设和成都统筹城乡试验，也都属于成功的地方试验。
在我国的地方试验中，恰恰金融试验是远远滞后的。金融是政府高度管制的部门。这方面，中国和西方国家都一样。只不过管制的性质有差别。美国金融监管建立在人人享有充分金融自由的基础上，监管更多的是提供一种维护金融自由的秩序，是对金融业提供一种服务，是防范欺诈和反欺诈，着眼于揭示风险和化解风险。我国的金融监管是建立在严格限制金融自由的基础之上，更多的是维护一种限制金融自由的秩序，不是提供一种服务，更多是着眼于掩盖风险，结果往往是累积风险，危及金融安全。从这个角度出发，政府往往不把民间资本和民间金融视作金融秩序的当然组成部分，而往往将其视为“必要的痛苦”。因此，在很多政府官员眼中，民间资本和民间金融的存在不是出于个人的权利，而是出于政府的容忍。
温州早在上世纪80年代末就曾是综合改革试验区。1987年，国务院批准建立温州经济体制改革试验区（简称“温州试验区”）。上世纪90年代，温州市试点了存款利率自由化改革。据说农村信用社当时吸收存款利率可上浮30%，试点结果是，尽管最初存款向信用社搬家，但后来其他金融机构也变相提高利率，最终格局变化并不大。可惜当时存款市场化没有展开，也没有继续，中途而废，不了了之。而当时既未进行存款保险试点改革，也没有贷款利率市场化改革。到90年代末，温州的经济体制改革试验，不仅没能推行金融机构的多元化和金融产品的多元化，反而随着中央出台反向操作政策而戛然而止。1997年国务院下令在全国范围内清理农村合作基金会，并在1998年出台《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，温州的准正规金融和民间金融组织深受其害。当时温州苍南的农村合作基金会原本盈利，但被迫清理。温州一些冒头的所谓“地下钱庄”及许多农民合作社金融部和资金互助部，被纷纷关闭。
改革开放三十多年来，温州民间资本的集聚速度虽然很快，但正式金融机构发育远远不足，民营企业投资主要依赖温州的企业自有资金和民间金融资金。“地下钱庄”的隐蔽存在也非常普遍。可以说，我们没有真正把握住80年代末开始的那场温州经济体制改革试验区的试验机会，没有把温州变为推行一种中国区域金融综合改革的试验场。当时，中央政府在全国范围内对农村合作基金会、“非法金融机构”和“非法金融业务活动”的打击，表明其重视对自己而言可操作的简单方式控制和稳定金融体系，但忽视了建立适宜的制度、机制和组织来解决满足金融服务需求这一核心问题。
被市场要求推着走
无论在许多准正式和民间金融组织和活动被“非法化”定位之前，还是在上世纪90年代之后，我国区域金融体系的发展都远远滞后。民营企业融资难问题一直比较严重。很多民营企业习惯求助于民间金融——也不得不借重民间金融，即使其利率成本更高，甚至存在法规政策风险。企业主集资负债后，一旦资金链断裂，前景一般不妙。重则人头落地，轻则判刑罚款。只要向社会不特定公众吸收了资金并支付了回报，无论企业主是否真正吸收了“存款”，均可根据上述《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》判处“非法吸收公众存款罪”或“变相吸收公众存款罪”。只要金额重大，涉及诈骗行为，就可根据刑法判处“集资诈骗罪”。我国因“集资诈骗罪”而人头落地的民营企业家已不在少数。对经济犯罪，西方国家一般不判以死刑。我国历来是“重刑”国家，秉承了秦制之法家传统，强调“儒表法里”、“以刑去刑”。但“以刑去刑”的做法，并未真正达到“去刑”之功效。这可从我国各地民间集资案见诸报端的频率看出来。
浙江省及其所辖温州市，分属民间金融最为发达的省份和城市。浙江的钱塘江以北，其民风接近苏南，更多体现为吴文化，其特点为勤劳、精巧、柔韧、秩序；钱塘江以南，则多体现为越文化，特点为独立，自主，开放，灵活，重商，略带叛逆不驯的性格。在私人经济自生发展以及民众企业家精神方面，我国估计只有华南地区可与浙东浙南地区一比高下。至于民间资本和民间金融的运作，浙东和浙南地区在国内差不多居于睥睨天下的位置。这些民间资本和民间金融运作，很多处于合法与“非法”的灰色地带，有些甚至完全处于“非法”状态。这种自主和不驯的行为，恰是企业家精神的表现，市场经济发育离不开它。这里，政府的责任是正视百姓的需求，是顺应民意，营造一种宽松的授能环境，是让其正式化、阳光化，通过提供监管服务来维护金融稳定。这样既取得利用民间资本之利，又能避开其害。
如此，则我国早应着手建设好一种多元化的、多层次的、竞争性的金融体制。但此前中央没有这么做，而相关政府部门总体是被推着走的。我国农村金融体系发展过于落后，农户和农村中小企业融资难问题突出，这促使政府从2005年开始试点小额贷款公司，从2006年底开始推进村镇银行、贷款公司和农村资金互助社试点，最终从2008年开始发力加快发展村镇银行和小额贷款公司。但迄今为止，整个机构多元化思路仍有限，新型金融机构或准金融机构的类型只有三类，政府仍沿袭审批制，而不是核准制。
最近中央批准温州建设金融综合改革试验区的方案，也颇有点又被市场要求推着往前走的味道。当然中央作为上位者的主动姿态更具决定性。事情原委还是我国沿海地区同时出现很多不利因素，影响到沿海各地中小企业的正常融资。民营企业的恶劣生存环境，包括其融资环境的恶化，形成倒逼机制，引起了高层注意。上述不利因素包括：一是，近年来的宏观调控政策，无论是放松信贷，还是收紧信贷，都对中小企业融资造成了负面影响。二是，我国的民营工业企业大多集中在传统竞争性制造业，全球金融危机导致外国需求减少，产品价格往往上不去甚至下行，而工资、社保、环保和其他生产成本却持续上升，利润空间越来越窄，甚至倒挂。三是，我国楼市仍受限购影响，房地产业正重新洗牌，大量企业资金链高度紧张，有些已破产，而很多老百姓和企业的资金通过各种渠道卷入其中，无法退出。四是，与上述因素有关，我国股市已很久不景气，加上大量企业等候核准上市，股市行情不佳，民资也需慎入。最后，我国的基础和重要行业为国家行政垄断，公用事业行业大多为地方政府企业垄断，民营企业无法进入。
在上述诸种因素作用下，很多企业技术含量低，无法完成产品和产业升级，需要从原有行业退出另觅出路，但又难以退出；还有许多企业资金链紧张，需要渡过难关。当然也有企业还想扩大经营。这都需要资金。而正规金融部门发展滞后，民资余缺双方通过非正规渠道进行较大规模的匹配运作，容易出现错失和问题。因为这种较大规模的匹配往往缺乏透明度和信息对称性，也缺乏政府所支持的制度化和机构化运作条件。其结果是民间金融利率持续高企，大量民间资本涌入民间金融市场。部分企业资金链本就紧张，融入高息民间金融资金，时间一长，承受不了压力，最终资金链断裂。这也是温州市去年爆发严重的区域性民间金融危机的路径。
去年温州发生民间金融危机之后，温家宝总理到温州市紧急调研，了解温州和我国沿海城市民营企业融资的问题。其后一系列的政策出台也就顺理成章。包括对促进小微企业贷款服务的一些措施，甚至包括重新强调落实早在2010年就已出台、一度束之高阁的“新非公三十六条”。最新的措施则当属温州市成为金融综合改革试验区。
须加大放开试点力度
温州搞金融综合改革试验区，当然也是最有条件的。温州属全国民间金融最发达的地方。国务院今年3月28日批复的《温州国家金融综合改革试验区总体方案》，一共有12条，包括规范发展民间融资，加快发展新型金融组织，发展专业资产管理机构，研究开展个人境外直接投资试点，深化地方金融机构改革， 创新发展面向小微企业和“三农”的金融产品与服务、探索建立多层次金融服务体系， 培育发展地方资本市场，积极发展各类债券产品，拓宽保险服务领域，加强社会信用体系建设，完善地方金融管理体制，以及建立金融综合改革风险防范机制。这些措施均非常好，且在现有法规政策框架内都可实现。问题是，既如此，为什么还要国务院专门批复《温州国家金融综合改革试验区总体方案》？
不过，据说温州相关领导曾撰文提出过如下改革方案：一是对融资性担保公司、小额贷款公司、农村资金互助社等民间金融机构，取消计划审批制，实行登记备案制；二是放宽小额贷款公司、村镇银行发起人的资格限制，向合格的自然人投资者开放；三是在温州的地方法人金融机构中开展利率市场化改革试点；四是在温州试点建立OTC(场外交易市场或柜台交易市场)。
这四条，我们无从知道当地政府是否明确提出，目前批复的方案中也未包括。但这四条措施恰是需要包括的进阶性试点内容，只有真正进一步放开法规政策试点，才能实施这些措施。这才是需要真正试验的内容。现有的《温州国家金融综合改革试验区总体方案》，很可能导致现在批复的温州金融综合改革试验区有其名而无其实。很明显，目前的方案，步子还过于谨慎。
该是真正放开地方金融综合改革试点的时候了。
我们愿意从更为建设性的、更为善意的角度去忖度本轮金融综合改革试验区方案。也许要通过温州展示的是，全国的民间资本和民间金融的阳光化可以沿着这样的十二条路径推进，因为这些措施本来也没有什么法规政策障碍。也许目前的12条方案应视为温州市第一阶段金融综合改革试验的内容，而第二阶段，则会允许更多的地方试验，届时温州会呈风景独好。
（作者系天则经济研究所副所长、中国社会科学院农村发展研究所研究员）
