生态文明建设进入宪法已成为环境法学和环境法律界的共识。笔者认为，党的十九大提出把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，为生态文明进入宪法创造了良好契机。在不对宪法进行大改的前提下，生态文明入宪，可以采用科学的思路和方法，适度增补或者修改有关条文，全面体现生产发展、生活富裕和生态良好的根本要求。
生态文明进入宪法的思路和方法
一是内容体现党章的要求，但表述符合宪法的风格。党章关于生态文明的规定与宪法关于生态文明的规定，虽然属于两个独立的规则体系，但是联系紧密。中国共产党按照党章和宪法规定执政，党章规定了执政的理念、纲领、道路、策略、目标，宪法规定了国家运行的根本准则。最好的衔接和协调办法是，参考1999年和2004年两次修宪的经验，把党章关于生态文明的阐述和要求，用法律思维和方法转化到宪法中。党章是对党的组织和全体党员的要求，宪法是对国家机关、企事业单位、社会组织、个人等的要求。因此，宪法转化党章有关生态文明的要求时，在序言中可以对“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局做出阐述，对生态文明的理念、战略和目标作出阐述，在总纲中将生态文明的建设要求转化为国家机关、企事业单位、社会组织、个人的基本的权利和义务。
二是采用理论阐述与原则规定相结合的方法。党章在总纲的“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段”一段中，把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，确立了其基本定位。在此基础上，总纲专门增设一段“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”阐述生态文明的理念、国策、道路、战略和目标。党章总纲对生态文明的设计方法和内容，可供宪法修改时参考。宪法在总纲之前还有序言，两者的内容都有与党章总纲内容契合的地方。可以把党章总纲中有关生态文明建设的要求，转化到宪法的序言和总纲中。其中，序言侧重于理论和思想性的表达及道路与目标的阐述，总纲侧重于原则性宣誓、基本权利确认、基本义务赋予以及其他基本性事项的规定。
三是梳理现有政策和法律的规定，提炼出生态文明建设的系统性和根本性规定。通过2017年党的十九大的修改，党章关于生态文明建设的战略很清晰，路径很明确，目标也可达，转化到宪法的序言中，难度不大。难就难在如何把宪法第9条和第26条关于环境保护的规定上升到生态文明建设的高度，并用几句基本的准则性规定概括生态文明的系统性要求。为此，有必要梳理《环境保护法》《大气污染防治法》《野生动物保护法》等环境保护法律法规关于生态文明建设的表述。既梳理出一个对所有主体适用的普遍要求，也梳理出对国家机关、企事业单位、社会组织、个人等适用的不同要求，然后在宪法总纲对生态文明建设分类或者合并地作出实在性规范。
生态文明进入宪法的具体建议
一是在宪法序言中，把生态环境问题纳入新时代我国社会的主要矛盾。2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在发展主线部分对现阶段社会的主要矛盾及其解决方法作了新的阐述，即“贯彻落实新发展理念、适应把握引领经济发展新常态，必须在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要”。党的十九大报告和新修改的党章把我国社会的主要矛盾修改为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，党的十九大报告也把人民群众对美好环境的期待纳入对美好生活期盼的范围。这是对马克思主义理论和政治经济学的重大创新，有必要纳入宪法，建议把宪法序言中“我国将长期处于社会主义初级阶段”扩充为“我国将长期处于社会主义初级阶段，在现阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。应贯彻落实新发展理念、适应把握引领经济发展新常态，在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要”。
二是在宪法序言中，把“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，按照中国特色社会主义事业‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主政治，发展社会主义先进文化，构建社会主义和谐社会，建设社会主义生态文明，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义国家。”
三是在宪法总纲中，全面修改第26条的规定。共设三款，第一款可为：“增强绿水青山就是金山银山的意识，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”第二款可为：“国家实行最严格的生态环境保护制度，着力建设资源节约型、环境友好型社会，形成节约资源和保护环境的生产、生活和生态空间格局以及产业结构、生产方式、生活方式，保障公民清洁适宜的环境权。”第三款可为：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林种草、退耕还林还湖，保护山水林田湖草等生态，保护生物多样性。环境污染者和生态破坏者应当承担治理和修复环境的责任。”
四是在宪法总纲中，把第九条第一款修改为：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂、海域除外。严守生态红线。对于可以依法开发利用的自然资源和生态环境，国家允许所有权与承包权、经营权分离，调动各方参与保护自然资源和生态的积极性。”将第二款规定修改为：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵和有生态、科研、社会价值的动物、植物及其栖息环境。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”
作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
