在“以管资本为主”深化国资国企改革的背景下，国资委对中央企业进行了监管模式的调整。一方面，通过开展中央企业试点工作进行了适合企业自身类型的改革实践，如探索落实董事会职权，市场化选聘经营管理者，推行职业经理人制度，企业薪酬分配差异化改革，国有资本投资、运营公司，中央企业兼并重组，部分重要领域混合所有制改革，混合所有制企业员工持股，国有企业信息公开工作，剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题等。另一方面，国资委根据“管资本”为主的监管思路，调整了自身的部分职能设置，建立了新的国有资本监管机制，改组组建了国有资本投资运营公司，保留了一批产业集团。

　　结合国资委职能设置调整和试点工作的开展，《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(以下简称《方案》)取消、下放、授权43项权利，突出强化管资本重点职能，科学界定国有资产出资人监管的边界，将依法由企业自主经营的事项归位于企业;将延伸到子企业的管理事项，原则上归位于一级企业，由一级企业依规决策;将配合承担的社会公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

　　加强和完善管资本为主的监管模式

　　自经济体制改革以来，我国的国有资产管理体制经历了计划经济体制下的国有企业管理、国有资产管理体制改革初步探索、国有资产管理体制新体制孕育与新国有资产管理体制确立四个阶段。2003年国资委成立以来，我国新的国有资产管理体制不断得到完善，深化国有企业改革进入了出资人机构主导阶段，取得了显著成绩。确立了国有资产监管机构作为出资人代表的体制，解决了出资人缺位问题，改变了“九龙治水”的局面，明确了出资人机构的责任主体;建立了一整套国有资产监管制度体系，包括统计评价、产权管理、业绩考核、薪酬管理、规划投资、领导人员选任、监事会监督、国有资本经营预算等。2003-2014年，国务院国资委先后发布了27项部门规章326项规范性文件，形成了一整套国有资产监管制度体系。以管资本为主推动国有资产监管机构的职能转变，核心是要做到由实物形态的企业管理，转变为价值形态的资本管控。按照《公司法》、《企业国有资产法》关于出资人依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利的规定，对国资委的法定权责予以明确。

　　推行“十项改革”试点

　　2016年2月，国务院国资委推进“十项改革试点”，如下：

　　一是落实董事会职权试点。国资委将向试点企业董事会授予中长期发展战略规划、高级管理人员选聘、业绩考核、薪酬管理、工资总额备案制管理和重大财务事项管理等6项职权，通过试点有效调动董事会积极性，促进董事会作用的发挥。

　　二是市场化选聘经营管理者试点。试点将落实董事会在经理层成员选聘、业绩考核、薪酬分配等方面职权;界定国资监管机构、企业董事会、企业党组织在经营管理者选聘和管理工作中的职责等。试点工作将采取公开遴选、竞聘上岗、人才中介机构推荐等市场化方式，在各级履行出资人职责机构直接监管的国有独资、控股的一级企业进行。

　　三是推行职业经理人制度试点。在市场化选聘经营管理者试点基础上，探索推行职业经理人制度。从市场化选聘经营管理者试点的单位中，优先选择处于充分竞争领域的商业类企业试点，同时鼓励中央企业选择部分条件成熟的二三级公司开展试点。

　　四是企业薪酬分配差异化改革试点。完善国有企业负责人薪酬分类管理制度，建立健全职业经理人薪酬管理制度。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，建立科学合理的业绩考核评价体系，形成与国有企业负责人选任方式相匹配、与企业功能性质相适应的负责人薪酬管理办法和业绩考核评价办法。

　　五是国有资本投资、运营公司试点。国资委选择神华、宝武钢、五矿、招商局、中交、保利开展国有资本投资公司试点，推进诚通集团、国新公司改组为国有资本运营公司，探索完善的国有资产监管方式，探索有效的国有资本投资运营模式，探索市场化的企业经营机制。国有资本投资公司通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，投资和发展国民经济的重要行业、关键领域、战略性新兴产业和优势支柱性产业;国有资本运营公司通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，投资、持有和运营国有股权。

　　六是中央企业兼并重组试点。国资委将根据国家战略需要，探索在中央企业之间集中优势资源，实施专业化重组、组建股份制公司的有效做法，减少重复投资和同质化发展。

　　七是部分重要领域混合所有制改革试点。通过开展混合所有制改革试点，引入非国有资本多元化投资，形成有利于参与市场竞争的治理结构和运行机制。

　　八是混合所有制企业员工持股试点。试点主要探索在什么样的企业实行员工持股，以什么样的方式实行员工持股，员工怎样转股退股等，确保员工持股公开透明，防止利益输送。

　　九是国有企业信息公开工作试点。围绕董事会信息披露、财务信息公开等方面开展试点，为中央企业信息公开提供支持，为社会公众查阅信息提供服务。试点旨在促进企业完善公司治理结构，规范企业管理，健全国资监管体系，打造“阳光国企”，防止国有资产流失。

　　十是剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点。通过解决国有企业仍存在大量办社会职能和历史遗留问题，将配合承担的社会公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

　　有效推进对中央企业的监管方式转变

　　为落实中央决策部署，国务院国资委深入开展职能梳理，系统总结长期以来国资监管工作经验，着眼当前国资监管中存在的问题，反复研究论证，多次征求有关部门、中央企业、地方国资委意见，进行了成立13年来最大规模的机构调整。

　　新设资本运营与收益管理局，强化以管资本为主;新设监督一局、二局、三局，加强监督职能;外事局更改为国际合作局，加强国际合作业务;撤销企业改组局，部分职能并入企业改革局;财务监管局、综合局、考核分配局等做了相应的职能调整和完善。

　　一是突出管资本要求，落实保值增值责任。强化国有资本运营，新设资本运营与收益管理局，重点围绕国家发展战略和国有资本布局结构调整，组织指导国有资本投资、运营公司开展国有资本运营，促进国有资本保值增值;强化出资人激励约束，新设考核分配局，统筹业绩考核和薪酬分配工作，真正实现“业绩、薪酬同升同降”;强化规划投资监管，突出规划局核心职能，聚焦企业战略规划和境内外投资监管，强化主业监管，管好企业投资方向。

　　二是加强国有资产监督，防止国有资产流失。新设三个监督局，分类处置和督办委机关和监事会在监督工作中发现的问题，组织开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议，强化责任追究，进一步形成监督工作闭环，实现出资人管理与监督的有机统一。

　　三是整合有关工作事项，提升国资监管工作效能。设立新的企业改革局，将企业重组整合、结构优化、改制上市以及解决国有企业历史遗留问题等工作有机结合，着力加大对企业改革改制的分类指导、推动和服务力度，进一步形成深化国有企业改革的合力;新设综合局，整合指导企业开展科技创新、知识产权管理与保护、加强品牌建设等职能;将财务监督与考核评价局更名为财务监管局，在加强对中央企业财务监管的同时，统一开展财务动态监测和经济运行分析工作，为国有资产监管工作提供基础支撑;将外事局更名为国际合作局，进一步加强国际交流与合作。

　　四是全面加强党的建设，落实管党治党责任。设立新的党建工作局，聚焦党的建设中心工作，促进党建带工建、党建带团建;设立行业协会商会党建工作局，统筹指导行业协会商会党建工作;将巡视工作领导小组办公室更名为党委巡视工作办公室，加强对中央企业开展内部巡视的领导和指导，并将委属单位、行业协会纳入巡视范围。

　　《方案》完善了管资本为主的国企国资监管职能

　　《方案》以管资本为主加强国有资产监管，落实到监管实践层面，关键在于要突出出资人的核心管理职能，因企制宜，构建国资委作为国有资产出资人的监管体制。

　　一是国资委作为出资人管理和监督的有机统一。“管资本”为主的监管方式，按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求，进一步明确国资委作为国务院直属特设机构，根据授权代表国务院履行出资人职责，专司国有资产监督。管理与监督是国有资产出资人的两项基本职能，是以国家所有权为基础的出资人权利。《方案》在明确国资委机构性质和职责定位的基础上，要坚持出资人管理和监督的有机统一。

　　二是依法界定国资委作为出资人监管的权责。出资人权利来源于法律、行政法规的规定，职能转变的根本要求就是依法界定出资人监管的权责。一方面，《方案》依法明确了国资委应当履行的职责。提出国资监管机构要按照有关法律法规的规定行权履职，科学界定国有资产出资人监管的边界，健全监管制度体系，建立和完善权力和责任清单，不干预企业依法行使自主经营权。另一方面，《方案》依法精简了管得过多过细的事项。对于没有法律、行政法规或者党中央、国务院文件依据的监管事项，明确予以取消、下放或者授权。《方案》贯彻落实了中央关于法治政府建设的要求，充分体现了“权由法定、权依法使”原则。“管资本”为主的监管方式，并不是简单地由“管人、管事、管资产”变为“管资本”，国资委作为出资人，按照《公司法》、《企业国有资产法》依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利的规定，对国资委的法定权责予以明确。

　　三是平衡好加强监管和简政放权的关系。习近平总书记强调，国资委的职能转变首先是抓好资本管理，“放了并不是不管”、“放了不落地，没人接，就空了”、“要确保放得开、管得住”。按照总书记重要指示，《方案》较好地把握了“放管结合”的平衡。一方面，“该管的坚决管好”。突出管资本要求，落实保值增值责任，促进国有资本保值增值;强化出资人激励约束，强化规划投资监管，强化主业监管，管好企业投资方向。加强国有资产监督，防止国有资产流失，开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议，强化责任追究，进一步形成监督工作闭环，实现出资人管理与监督的有机统一。整合有关工作事项，提升国资监管工作效能。将企业重组整合、结构优化、改制上市以及解决国有企业历史遗留问题等工作有机结合，着力加大对企业改革改制的分类指导、推动和服务力度，进一步形成深化国有企业改革的合力。全面加强党的建设，落实管党治党责任。建立健全党建工作责任制，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。另一方面，“该放的一定要放”。对可以精简的事项，最大程度上予以取消、下放或授权，并针对精简事项明确企业各治理主体行权履职边界，层层落实责任，实现“三个归位于”。

　　四是坚持问题导向、试点先行提出解决措施。《方案》坚持问题导向，着眼国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、错位、缺位的现象，提出将精简43项监管事项，其中取消事项26项、下放事项9项、授权事项8项。在26项取消事项中，取消了国资委直接实施事项，如直接规范上市公司国有股东行为，中央企业境外产权管理状况检查等;取消了国资委审批类事项，如审批中央企业子企业分红权激励方案，审批中央企业重组改制中离退休和内退人员相关费用预提方案;取消了指导类事项，包括对中央企业的指导事项，如指导中央企业评估机构选聘、指导中央企业内设监事会工作、指导地方国资委新闻宣传工作，指导地方国有企业重组改制上市管理;取消了评比类事项，如联合开展全国企业管理现代化创新成果评审和推广，组织中国技能大赛、中央企业职工技能比赛。9项下放事项，主要集中于资本市场的股权交易和股权管理。涉及地方国资委监管企业和中央企业子企业的国有股权流动事项，直接下放给地方国资委和中央企业。涉及规定标准和权限范围以内的国有出资企业股权流转的，下放给国有出资企业。如审批未导致上市公司控股权转移的国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、认购上市公司发行股票等事项，审批未触及证监会规定的重大资产重组标准的国有股东与所控股上市公司进行资产重组事项等。8项授权事项，主要落实董事会职权。涉及制定中央企业五年发展战略规划和年度投资计划、经理层成员选聘、业绩考核和薪酬管理。落实“以管资本”为主的国资管理体制的核心管理职责：国有股东代表管理以及在此管理职责基础上派生出来的股东代表、董事、监事及职业经理人的管理。

　　2014年中粮和国投国有资本投资运营公司改革试点授权18项权责，将其与2017年公布《方案》相比较，43项权责覆盖了大部分18项授权。通过国有资本投资运营公司试点经验的总结，“权责落实”的探索在央企全面铺开，国资委以管资本为主推进国资监管机构职能转变，推进放管结合，实现国有资产的保值增值。

　　(作者系国务院国资委研究中心副研究员)