户籍登记产生的最初原因是为了便于人口和治安管理，但国家对城乡居民在劳动就业、社会福利等方面的区别对待，却与户籍登记制度捆绑在一起，长期地被固定下来，从而成为户口所带来的最大“附加价值”。因为附着在户籍制度上的种种差别对待，户籍制度最终在城乡之间划出一道巨大的“身份鸿沟”。事实上，户籍登记管理本身并无问题，有问题的是以户籍为载体的城乡不平等。这些不平等主要体现于在诸多本应属于公共资源方面的差异处理和对农民这一群体的差别对待。而伴随这些差异处理和歧视对待逐渐受到挑战并最终被摈弃，原有的户籍制度这块坚冰也开始慢慢消融。

　　同票同权的选举法改革：传统户籍制度的破冰

　　人们在论及户籍制度改革的发端时，大多会选择溯及1984年国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》以及1985年公安部颁布的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》。在上述文件中，不仅农业人口被允许在城镇居留，而且在城镇务工、经商的农民，也有了落户成为“城市居民”的可能。尽管上述文件为农民进行身份更迭开放门户，但却根本没有触动因户籍不同而予以差异性处理的传统户籍制度的本质。在上述文件发布后，国家将“农转非”的门槛一再降低，“农转非”的范围也渐次扩大，直至2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，使小城镇户籍制度改革全面铺开，但改革的思路一直停留于更多地开放农业户口转为城镇户口的可能，因户籍所导致的区别对待却始终未被涉及。

　　真正针对与户籍相捆绑的区别对待的革除是2010年《选举法》的改革。在此之前，农民因户籍区分不仅在经济资料分配方面遭遇不公，同样在政治参与方面受限。众所周知，选举平等是现代国家选举制度的核心法则。而选举平等一方面是指选举权覆盖面的普遍，即公民只要不具备法律所禁止的情形，就都享有选举权;另一方面也在于，每个公民选票的价值都是相等的，所谓同票同值，即选民的选票在计数上是等值的，或是对于选举结果拥有同样的影响。但旧《选举法》第二章第24条规定，农村每位代表所代表的人口数四倍于城市每位代表所代表的人口数。换言之，在选举权方面，四个农村选民才顶一个城市选民，又或者说，每一个农村选民选票的价值仅相当于四分之一个城市选民选票的价值。在这一条款的作用下，在历届全国人大代表名额中，农民以其占比80%的人口基数却仅得到与此极不相称的席位。

　　选举法中这一条款曾被学者戏谑地称为 “四分之一条款”，《选举法》的立法说明对此所做的解释是，“1953年制定第一部选举法时，我国的城镇人口比重较低，根据当年人口普查统计，只有13.26%。考虑到我国当时工人阶级主要集中在城市的具体情况，为了体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位和工业化发展方向，选举法对农村和城市选举每一代表所需的人口数作了不同的规定”。而到了1995年《选举法》修改时，城镇人口比重为29.4%，因此，4：1的城乡人口选举比例就此定格下来。由于选举权的弱化，农民无法获得与其利益相当的代表，在政治生活中逐渐被边缘，其诉求亦往往难以实现。

　　倍受诟病的“四分之一条款”在2010年3月被废止。自《选举法》修改后，城乡开始按相同人口比例选举代表，新闻媒体将这一修改赞誉为“中国终于实现同票同权”。很多学者把它看作是中国在向民主政治的迈进中还权于民以及国家传统治理逻辑开始发生转向的表现。

　　户籍改革的方向：彻底取消区别处理、真正实现平等对待

　　选举法的改革使户籍制度这块坚冰终在制度实践中被撬动，而选举法进行的积极尝试也为我们描画出了未来户籍改革的正确方向：淡化其分配功能，尽量剥离其附加价值，还原户籍登记的本来面貌。

　　事实上，户籍制度要变革的并非户籍登记管理本身，而是附着在户籍之上的对于公民的差异对待。这一思路与许多甚嚣尘上的户籍制改革理由并不相同。户籍改革的方向并不能功利地定位于实现国家经济更快速的发展和政治环境的稳定，而应致力于建立一个公平公正、真正以人为导向的国家。从这个意义上说，户籍改革的目标必须由传统的工具性目标向权利价值目标转变。

　　这样的转向无疑会对国家治理提供巨大挑战，国家也须因此面对和解决公共资源供给上的困难。户籍改革的难度尽管提示我们应注重改革的策略步骤，不能期许目标一蹴而就，却不能够成为阻却改革的理由。在2014年国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中，上述观点得到充分体现。在这份《意见》中，国家不仅宣告了彻底挥别“二元户籍管理模式”的决心，同样基本部署了户籍改革应“分类推进”、渐次展开的策略步骤。尽管彻底摒弃传统的二元户籍管理体制，将对国家财政、地方管理都带来巨大挑战，但改革的趋势却不可逆转，而且改革的终极目标并非简单地取消通过二元户籍管理人群的方式，而是彻底革除因户籍差异而形成的区别对待，以及促成公民享受公共服务和公共资源的平等。从这个意义上说，2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》是藉由对传统二元户籍制的摒弃，藉由对因户籍而造成的身份差异的摒弃，从而真正实现对公民的平等对待。

　　户籍改革的背后：以人为导向的国家治理观的重塑

　　正是因为彻底跳出传统的“工具性目标”窠臼，转向公民权利的平等实现，2014年的推进意见在发布后受到相当多的赞誉。而在这份《意见》以及由《意见》所主导的户籍改革策略部署的背后，是一种“以人为导向”的国家治理观的重塑。这种治理观不将个体作为实现国家发展和社会稳定的工具，也不将个人权利的平等享有视为为获得经济发展就能被轻易牺牲和放弃的价值;这种治理观强调公民在宪法秩序下的主体性和主体人格，强调其基本权利不由国家随意支配和控制的“先国家性”。从这个意义上说，正在进行的户籍改革，并不能被简单地视为公共治理手段的提升，而是我国法治进程中的重要举措。尽管我们距离彻底跃出“身份社会”的樊篱还尚需时日，公民要实现在宪法秩序下的平权也会在未来遭遇一些困难，但户籍制改革的持续推进已经再次提示我们：在现代法治观下，正确的国家与人民关系不是个人为了国家而存在，而是国家为了个人而存在。

　　(作者为中国政法大学比较法学研究院教授)

　　【参考文献】

　　①《国务院印发<关于进一步推进户籍制度改革的意见>》，新华网，2014年7月30日。