十九大的召开对2017年全面深化改革将产生多方面的影响。一方面随着十九大的即将召开，中央和国务院以及有关方面会按照2016年12月30日习近平同志在中央全面深化改革领导小组第三十一次会议的要求，增强改革动力，加强改革协同，加大对基础性重大改革的推进，抓好已出台改革方案的落地生根，以更优的执政成就为十九大的召开奠定更好的基础。另一方面，按照多年形成的思维方式和惯例，党的代表大会召开之年，往往是稳定之年，为了给党的代表大会的召开营造好的外部环境，因此往往这一时期也对经济稳定、社会稳定要求更严更高，驾驭改革与发展、改革与稳定的关系难度很大，一些重要的改革举措虽然对中国经济和社会长期发展和稳定非常重要，但由于涉及到现有利益格局的调整和错综复杂的关系，可能对即期的经济持续增长和表面上的社会稳定带来不利影响，因此，2017年能否既能实现重大改革的突破，又能保持经济和社会的稳定，是对各级党政领导干部的严峻考验。

　　我们认为，十九大的召开，总体上讲，为2017年的全面深化改革带来了历史机遇，2017年以及十九大后的全面深化改革都应该坚持邓小平同志改革开放思想路线不动摇，坚持十八届三中全会确定的新时期全面深化改革的方向、目标不动摇，坚持社会主义市场经济的方向不动摇，在近几年全面深化改革取得阶段性成果的基础上，进一步解放思想，反“左”防“右”，主要是反“左”，统一思想，形成共识，破除现有利益格局对改革的制擎，在改革上迈出更大的步伐，在重要领域和关键环节真正实现突破，增强人民群众和社会对改革的获得感，为十九大后中国全面深化改革进入新的阶段打下良好的基础。具体说来，我们对2017年的改革提出九条建议：

　　(一)进一步落实和推进制度建设，把反腐倡廉纳入党和国家正常的制度、体制和机制轨道，实现从治标到治本的战略转变

　　2012年党的十八大结束后不到半个月，中央就开始了全面从严治党，高压反腐，打“老虎”拍“苍蝇”的行动，截至2016年，高压反腐进行了4年，压倒性胜利的态势已经形成，不敢腐的目标初步实现。反腐败斗争正在实现从查案件“治标”向建制度“治本”阶段转变。我们建议2017年甚至十九大以后，反腐倡廉除了继续查处腐败案件外，关键是要进一步落实和推出反腐倡廉的重要制度，把反腐败纳入党和国家正常的制度和体制之中，真正实现从治标向治本的根本转变。其中最重要的是以下三项制度：

　　第一，把国家监察制度纳入国家治理体系和治理能力现代化的建设之中。2016年中央确定的在北京、山西、浙江省开展的国家监察体制改革试点，是一项事关全局的重大政治改革，是政治体制改革重要的顶层设计，标志着制度反腐取得了重要突破，具有深远的意义。建议加快试点，取得突破，为未来全面推广提供更多的经验。在试点中，需要研究三个方面的问题。一是新设立的监察委员会的监察权与现有检察机构在职能划分、权限边界等方面的问题，需要进一步研究和理清，牵涉到有关法律，如《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《审判法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等，需要进一步修改完善。二是如何发挥和加强人大对监察委员会的监督。监察委员会的设立，最终将形成人大之下“一府两院一委”的格局，人大是国家最高权力机构，应当加强对包括监察委员会在内的“一府两院一委”的监督，有必要研究和考虑违宪审查制度，防止监察委员会滥用国家权力。三是如何实现监察委员会和纪委的适当分工和适度分离，既保证党对监察工作的领导，又能实现监察委员会相对独立地行使监察权，现在纪委和监察委员会合署办公，纪委书记和监委会主任一人兼任的体制，是作为短期的过渡形式，还是作为长期的组织方式，有很多问题还需要深入研究。

　　第二，落实好中央已经出台的党政领导干部选拔、任用、监督管理方面的制度。从这几年反腐败斗争的实践来看，严重腐败问题的产生与“吏治”，即领导干部管理制度不健全、执行不到位有很大关系，因此，2014年中央先后出台或修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》等重要的从严治吏的相关制度，为落实好这些制度，防止严重腐败现象的反弹，以制度创新、制度建设来实现和巩固党风廉政的根本好转。

　　第三，择机推出领导干部个人财产公示制度。官员财产公示制度是反腐倡廉的重要制度建设，这项制度的重要性、可行性和实践效果已经被世界许多国家和地区的历史所证明，中央高度重视领导干部收入报告制度的改革，很早就在党内领导干部中实行个人收入项目申报制度，近些年又先后出台了完善领导干部报告个人有关事项的制度规定，实行领导干部个人事项报告抽查制度，并推行新提任领导干部有关事项公开制度试点等，并对于个别不按规定如实报告个人事项的干部进行了严肃处理，这些都为进一步出台和完善领导干部个人财产公开制度打下了很好的基础。当然领导干部个人财产公开制度涉及到的问题复杂，需要考虑多种因素，系统研究分阶段实施，建议可考虑分若干步，比如可以先在拟任领导干部中实行，也可以先在省部级领导干部中实行，还可以先在少数假报、瞒报财产的领导干部中实行。最后，在试点的基础上和条件成熟时，制定法律、法规，全面实行官员家庭财产和有关事项的申报、审核和公示制度。

　　(二)坚持“改革优先”，舒缓经济增长过度追求对供给侧结构性改革的压力

　　中国经济进入新常态后，经济发展速度减缓，究其原因，既因为经济周期变化，需要用需求管理的手段和方法去调节，更重要和根本的是结构失衡，需要进行供给侧结构性改革，因此，中央确定了以供给侧结构性改革为主线，以“三去一降一补”为重要内容，推动经济社会的系统性结构改革，以促进经济优化和经济增长方式转变，为国民经济长期持续发展提供体制、机制保障，这无疑是个正确的决策。

　　2016年供给侧结构性改革在中央的高度重视下，取得了重要进展，尤其是钢铁、煤炭去产能达到了年度计划进度目标，但总的说来，供给侧结构性改革还仅仅是开始，重点领域的改革还没有真正突破，“三去一降一补”的任务还很艰巨，之所以形成这样的局面，从指导思想上看，与我国“稳增长”与“调结构”“景气优先”和“改革优先”两者之间十分纠结而又往往难以取舍的两难选择有关。从国家层面来讲，在强力推进调整结构，落实“三去一降一补”过程中，当经济稳定增长受到影响，实现预期经济增长目标压力加大时，国家往往从经济和社会稳定的高度出发，倾向增长优先的选择，使用曾经有效的加大政府投资、增加货币杠杆等手段进行调控，确保预期增长目标的实现。从地方层面来讲，当“三去一降一补”的结构性改革，与地方GDP和财政收入增长以及社会稳定发展矛盾时，又往往放慢结构性调整，重新用行政手段，对“僵尸企业”继续输血，以完成经济增长和社会稳定这两项对党政领导考核的最主要指标。这种稳增长和调结构的“双重”选择，往往保证了近期增长目标的实现，而不利于长期的结构调整和改革，不利于经济增长方式的转变，也不利于长远的经济可持续的增长。

　　我国经济结构失衡的背后，有其深刻的体制和机制原因。比如，产能过剩、房地产库存过大、杠杆率过高，都是长期以来政府过度投资、国有企业过度扩张，以及为了支持政府投资、国企扩张而银行过度借贷。需要通过结构性改革从根本上真正解决结构失衡问题，扬汤止沸，不如釜底抽薪，不解决体制机制深层次问题，虽然有可能暂时缓解当前的困难，却很难从根本上扭转结构失衡的局面。为此，在权衡结构调整目标与短期经济增长目标的时候，不应继续将短期增长目标置于高于结构调整目标的优先地位，否则有可能进一步加剧结构失衡，严重不利于长期经济增长，我国2008至2010年应对全球金融危机所采取的宏观经济政策的远期效果，充分说明了这个问题。

　　中国经济能否继续稳定增长，中等收入国家能否跨入高收入国家，已经不能依赖于传统产业和动能的简单刺激和外延扩展，必须进行供给侧结构性改革，实现新旧产业与动能的重大转变。因此放弃对经济增长速度的过度追求，实行结构性改革优先，加快经济增长方式的转变，是我国经济社会发展别无选择的战略抉择。为此需要坚定不移地贯彻落实中央确定的以“三去一降一补”为主要内容的结构性改革各项措施。在实体经济方面，要坚决清理一批“僵尸企业”，尽快解决一部分企业资产与负债的结构合理、比率适度问题，通过去产能、去库存，重新实现供求平衡、活跃有序的市场结构。通过简政放权、开放准入、保护产权等一系列举措，创造各种所有制平等发展的市场环境。在虚拟经济方面，首先要通过完善金融体制，强化信用和风险管理;防范金融风险，解决长期存在并反复发生的信贷资产脱实入虚的问题，而不是简单扩大信贷规模。在要素配置方面，要以开放准入、平等竞争、优化利用为准则，着力创造各类市场主体平等享有公平参与的条件，通过最大限度地发挥市场决定作用，来实现政府的更好作用。在宏观调节方面，重点建立“补短板”机制，通过制度创新，恰当处理供给侧改革与需求侧管理的关系，形成兼顾近期与远期、经济与社会、发展与生态等方面协调发展的体制机制。

　　(三)努力实现经济体制改革重点领域的四大突破

　　第一，以资源配置市场化改革为突破，尽快形成市场在资源配置中发挥决定性作用的格局。

　　十八大以来，国务院以审批制度改革为重点开展了一轮简政放权、放管结合、优化服务的政府转变职能的改革，取得了很大成绩，提前完成了国务院提出的本届政府减少三分之一审批事项的改革目标。但是，从政府减少的审批项目看，大多数集中在简化企业审批程序，减少群众办理社会管理事项的手续上等，含金量不高，政府各部门手中掌握的资源配置的权力并没有实质性的减少。因此，从资源配置的主体来看，十八届三中全会决定提出的让市场在资源配置中起决定性作用的目标并没有完全达到，政府仍然管着很多不该管也管不好的事情，在资源配置方面，市场与政府的主次作用仍然处于相持状态。从政府职能转变来看，政府的主要精力和工作重点，仍然没有摆脱以GDP为中心的传统思维方式，做了大量应该由市场、企业做的事，政府错位、缺位、不到位的现象仍然严重,离十八届三中全会决定提出的“政府的职责和作用主要是保持宏观经济的稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”的目标相差甚远，因此，政府职能的转变任重道远。

　　最近，中央和国务院印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，这是个非常重要的决定，对于进一步从广度和深度上进行市场化改革，提高资源配置效率和效益，发挥市场在资源配置中的决定性作用将有着重要意义。因此，下一步的政府改革，应该在经济活动方面集中贯彻中央这一决定，并力争取得突破，在一定的时间内，通过改革创新，使市场配置资源的决定性作用明显增强并占主导地位，尽快结束在资源配置市场化改革方面的相持状况。

　　深化政府配置资源的改革，要坚持市场导向，分类实施，坚持从体制机制上突破，尽最大可能减少行政性配置各类资源，并根据公共资源不同的情况和特点，分类分领域进行突破。比如凡是市场化配置效率效益高的公共资源，切实遵循价值规律，放开价格管制，建立市场竞争和优胜劣汰机制。对一些不完全适应市场配置的公共资源，要引入竞争机制，发挥政府引导作用，实现政府和市场的有效结合。对于一些确实需要通过行政方式配置的公共资源，也要运用市场机制，实现更有效益的公平性和均衡性。

　　第二，以清理“僵尸企业”为突破口，进行国有经济布局的大调整。

　　供给侧结构性改革能否取得成功，关键在于国有企业改革能否取得突破。2016年以来，国务院国资委已经全面铺开十项改革试点和其他领域的改革，但从目前进展情况来看，国企改革并没有实质性进展，更谈不上大的突破，形成了中央在督办、企业在期盼、少数企业在试、多数企业在看、社会在批评、改革进度慢的被动局面。国有企业改革面临的困难局面，原因是多方面的，除了在改革设计一些重要方面脱离实际外，一个重要方面是改革方向不明确、重点不突出、改革的突破口没有找到。

　　国有企业改革涉及面太广，既涉及到党对国有企业的领导这样的政治问题，又涉及到国有企业在国民经济中的定位和布局的经济问题，既涉及到国资委对国有企业的运营监管体制，又涉及到国有企业的组织形式、法人治理结构、劳动人事、薪酬等内部机制。这些方面的改革都是必要的，但在一定的时期内，国有企业改革和发展所遇到的主要矛盾和问题是不同的，如果不突出重点，不抓主要矛盾，胡子眉毛一起抓，所有的改革一起推，势必事倍功半，难见成效。如能抓住当前国有企业改革和发展面临的突出矛盾、突出重点，全力突破，有可能做到纲举目张，有序推进，一步一步实现改革的最终目标。

　　当前国有企业改革的突破口在哪里?应该抓哪一个方面进行重点突破?国务院有关部门这几年除了展开十项改革试点外，先后重点突出抓了规范国企领导薪酬制度，强化国有企业监管和反腐败，加强党对国有企业的领导，推动央企之间的重组，2016年下半年又提出以混合所有制改革为重点等，重点和口号不断在变，虽然这些领域都取得了一定的成就，但都没有起到“纲举目张”的突破作用，还没有找到国有经济和国有企业的真正问题所在和改革的突破口。

　　国有企业经过多年的改革和发展，出现了两个带有全局性和长远性的最重要问题：一是国有企业在外部盲目扩张，国有经济的布局太广;二是国有企业内部机制不活，没有完全与市场经济接轨，没有把企业真正推向市场。正是国有企业这两大突出问题，造成我国经济产能过剩、库存积压、杠杆率高、成本高，使国民经济结构严重失衡，使得中央和国务院不得不提出“三去一降一补”为主要内容的供给侧结构性改革，国有企业改革不到位是我国经济结构失衡的重要的体制性障碍。在解决国有企业对外盲目扩张，内部机制不活两大问题的顺序上，应该优先重点解决盲目扩张、布局过广问题，把国有企业从不该进入的没有竞争力的领域中，通过破产、关闭、重组、引进战略投资者、转让控股权、经营者员工持股，混合所有制改革等各种方式，果断退出来，再对留下来的国有企业有序进行国有资产管理体制和国有企业内部组织结构、经营机制等方面改革，可能是国有企业改革取得突破性进展的有效途径，并从整体上取得事半功倍的效果。否则，国有经济布局不调整，仍然花很大精力对大量不该由国有企业进入的领域里的企业、没有竞争力的企业，甚至是“僵尸企业”进行国有资产管理体制和国有企业内部的改革，不仅花费了大量的时间和精力，付出了大量的成本，也不可能会有什么实际效果，结果必然是事倍功半，难以取得实质性进展。

　　把调整布局作为国有企业改革近一段时期的重点和突破口，不仅是供给侧结构性改革的需要，而且也是比较好的时机，具有很多有利条件：一是中央、国务院高度重视国有企业去产能、清理“僵尸企业”的工作，给予很多政策和支持。国务院2016年也出台了《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》。二是一大批“僵尸企业”和竞争性领域的劣势国有企业已经难以生存，对国有经济部署调整的共识还在增强。三是国家这些年来经济发展和国有经济实力的增加，为布局调整中的员工安置提供了很好的物质条件。四是这些年民营和社会资本的发展，也为承接或参与国有经济布局的调整创造了外部环境和条件。

　　当然，与本世纪初国有经济布局调整相比，新一轮国有经济布局调整也面临着新的困难，比如各方面对社会稳定的承受力很低，员工安置对社会稳定可能带来影响，地方和国企领导人的担当精神大大减弱，加上社会大环境发生了变化，在相当多国有企业内部出现了所谓干得好的没有认可、干得不好有考核、有了争议没保护、出了问题要追责、干得多毛病多、不干事的最快活的普遍现象。如不改变这种社会大环境和国有企业内部也普遍存在的这种现象，国有企业布局调整也很难进行下去。再如，由于种种原因，近几年，民营资本参与国企改革的积极性严重受挫，大量民营资本外流，如果这种局面得不到根本好转，国有经济布局调整、混合所有制的改革将难以取得重大突破。

　　国有经济布局调整涉及面广，需要分批分期进行。我们认为，应该借国家供给侧结构性改革的有利时机，分步骤对四类国有企业进行调整退出：第一类是处于煤炭、钢铁、建材、原材料等严重产能过剩的产业中的“僵尸企业”，近期要加快退出，打突击战，不要再拖几年了。第二类是处于商业、物流、服务业、外贸、制造业等竞争激烈的领域，国有企业从总体上没有长期竞争优势，对这些领域，除了极少数已经做强、做优、做大的国有企业外，原则上都应逐步调整退出。第三类是目前暂时盈利水平不错，可以生存发展，但不符合国民经济整体发展战略，不符合国有企业长远的发展方向，比如房地产企业，也应该逐步退出。第四类是经营风险大，国有企业内部动力机制和风险承受能力不适应的领域，比如已经具有很大泡沫，并且具有系统性风险的金融领域的中小国有企业，以及需要巨额投入并且风险很大的高科技企业等，都应该逐步退出。

　　国有经济布局调整中有退有进，退出后的资本形态更多集中在公共基础设施的建设、国家重大战略性产业等领域。在国有经济布局调整大体完成后，对仍然保留的国有企业，除个别军工等特殊领域，由国有独资企业垄断经营外，其他一般采取混合所有制形式，实行政资分开、政企分开，把企业推向市场，转换内部经营机制，企业领导者的选拔采取市场职业经理人的聘任方式，企业的分配制度、劳动制度等一律与市场接轨，使国有企业真正成为市场中独立的竞争主体。

　　第三，以“规制中立”“公平准入”和“平等保护”为突破，真正破除行业垄断，为所有不同所有制的市场主体创造平等、公平竞争的发展环境。

　　2016年中央和国务院以及有关部门在经济体制改革方面先后推出三个重要的改革举措。一是以“规制中立”为核心，国务院发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。二是以“公平准入”为核心，国务院和有关部门颁布的《关于深化投融资体制改革的意见》，以及国家发改委印发的《促进民间投资健康发展若干政策措施》，国务院五部委《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》。三是以“平等保护”为基石的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。这三个改革文件和举措对完善社会主义市场经济体制，打破包括国有企业在内的行业垄断，发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立公平竞争的市场环境具有重要意义。但是这三个重要改革目前基本上停留在文件上，并没有得到有效落实，真正落实起来也非常困难，因此建议2017年乃至更长时期，中央采取强有力措施，打破现有利益格局的制掣，打破国有企业的行业垄断，真正落实下去，并取得突破性进展。

　　在“规制中立”“公平准入”方面，关键是下决心打破石化、电力、电信、铁路等领域中央国有企业的垄断，以及在燃气、供水、供热等领域地方国有企业的垄断。多年来，国务院发了无数个文件，鼓励民营资本平等进入由央企垄断的全国性的重要产业行业，以及由地方国企垄断的地方基础设施、公共设施领域，但由于受到既得利益群体的影响和干扰，始终未能使改革落实。国家若干重要垄断行业的改革方案始终未能出台，或出台后力度不大，国家重要行业垄断局面并未改变。地方国企垄断的城市基础设施、公共设施的改革一直遇到各级政府的软抵硬抗，使民营资本进入遇到“玻璃门”“弹簧门”。近几年国家大力推行的所谓由社会资本参与的PPP模式，地方政府也使之变相为“地方政府+地方国企”的PPP模式。这种状况应该引起中央和国务院的高度重视，并采取有力措施加以纠正。

　　在“平等保护”各类产权方面，完善各类产权保护制度是实现经济社会持续健康发展的基础，中央、国务院在健全以公平为核心原则的产权平等保护制度方面，提出了十个方面的重要措施和政策，引起了社会的强烈反应和普遍拥护，但真正落实起来，在意识形态、法律法规、政策制度、贯彻落实等很多方面和环节仍然存在极大的困难，需要一个漫长的过程，需要抓住一些关键环节加以突破。我们认为，可以抓紧一些社会反映强烈的以民营资本受侵为主的产权纠纷案件为突破，按照法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧并从轻的原则，进行重新甄别，确定为错案冤案的，坚决予以纠正，以形成产权平等保护的社会环境和舆论环境，取得广大人民群众和民营企业家的信任和拥护，并带动产权平等保护其他方面政策的落实。

　　第四，以降低杠杆率、扭转资金“脱实向虚”为突破，加快金融体制改革，防范系统性的金融风险。

　　2016年我国GDP增长6.7%，而货币供应M1和M2分别增长21.4%和11.3%，社会融资存量增长12.8%，人民币贷款增长13.4%，均大幅度超过GDP，[1]继续推高了杠杆率。特别是由于实体经济产能过剩，税费负担重，资金利润率下降，加上金融监管体制不完善，使得大量的流动性资金“脱实向虚”，或者进入房市或股市，或者在金融体系内部循环，形成新的资产泡沫，不仅使去杠杆的结构性改革调整任务难以实现，而且积累了越来越大的金融风险，成为我国经济发展和体制改革中需要解决的一个迫切问题。为此，需要进行三个方面的改革和政策调整。

　　首先，货币政策需要切实恢复中性，实现供给侧结构性改革中确定的去杠杆的目标。货币政策不应再以保持预期增长为目标，保持货币供应增长率与经济增长率大体一致。考虑到我国过去几年货币供应持续宽松，杠杆率已经很高，为了防止过于激进的货币政策调整可能引发的经济震荡，可采取渐进式调整方式，通过几年过渡期使货币政策调整逐步到位，建议未来两年内将M2增长率与国内贷款增长率逐渐控制到10%左右，以后逐步下降货币和信贷增长速度，逐步扭转杠杆率持续攀升的趋势，转向去杠杆进程。

　　其次，扩大各类实体经济的市场主体直接融资规模，优化资本市场结构，引导资金“脱虚向实”，缓解企业杠杆率居高不下、资金错配的矛盾。包括尽快解决实体经济IPO“堰塞湖”现象，加快IPO注册制改革步伐，扩大主板市场容量，提高实体经济直接融资能力。以社会信用体系为基础，整合企业债和公司债发行市场与市场监管机制，提高债券市场融资能力，等等。

　　再次，加快金融管理体制的改革，加强金融监管，防止资本市场、证券市场、房地产市场的过度投机，遏制资产泡沫的继续膨胀，防止系统性金融风险的发生。

　　(四)进一步解放思想，加快农村土地制度改革，建立城乡统一的土地要素市场，为我国农业现代化提供制度保障

　　农村土地制度是农村改革的核心和关键，在农村改革顶层设计的基础上，2016年中央陆续出台了有关土地制度、集体资产产权制度改革等一系列文件和方案，中央对农村改革的整体部署已全面进入实施阶段，其中，土地确权在相当大部分的地区正在进行之中，个别试点地区已基本完成，土地经营权的转让已在全国开展试点，农民宅基地制度的改革也在探索之中，集体经营性土地与城市建设用地同等进入市场的改革在个别地区也进行了成功的试点，国家征地制度的改革也在酝酿研究之中，等等。应该说，我国农村改革，尤其是农村土地制度改革已经进入积蓄待发、突破在即的重要时期。由于农村土地制度改革涉及8亿农民的切身利益，对我国经济、政治、社会的影响深远，要真正实现土地制度改革的目标，为实现我国农业农村现代化提供制度保障，还需要进行长期的努力。我们建议2017年甚至十九大后在农村土地制度改革方面，做好以下三个方面的重要工作：

　　第一，按照十八届三中全会以来中央对农村土地制度的一系列顶层设计，进一步解放思想，统一思想，坚定正确方向，坚定不移地推进土地制度改革。

　　全面深化农村改革，尤其是农村土地制度改革，中央的大政方针已定，各地正在贯彻落实，但是从改革的理论到实践上，仍然有一些干扰和不同认识，还需要进一步解放思想，统一思想，形成共识。比如在土地问题上似存在两种错误倾向，一种是以维护集体经济和防止农民失地为名反对或消极地址土地确权、流转和开放城市建设用地市场，另一种是在搞规模经济、大开发等名义下侵犯农户合法权利。我们认为这两种倾向都应防止。发展农业规模经济必须在城市化背景下以农民自愿离开土地、资源让渡经营权为前提，同时也需要保护农户的合法权利不受侵犯;中央有关宅基地的转让、抵押的重要改革方针始终未能在具体政策上得到统一，至今未能出台有关的具体改革细则;集体经营用地进入市场仍然受到地方政府和强大利益集团的阻挠，至今未能在更大范围内试点，更谈不上推广。国家征地制度改革和土地规划体制改革至今未能提上议事日程，等等。

　　这种情况，应该引起中央和国务院的高度重视，需要进一步明确农村土地制度改革的正确方向，其中包括，农业农地实现承包权永久化并赋予承包权比较完整的产权效能;农村宅基地应停止实行无偿分配制度，继续推进宅基地产权抵押、担保、转让;农村集体建设用地应与国有土地一样，允许出让、租赁，同等入市、同权同价，等等。进一步寻找农村土地制度的改革突破，为农民带来更大的改革红利，为实现农业现代化提供土地制度保障。

　　第二，进一步搞好农村土地制度改革的设计系统，整体规划，全面推进。

　　农村土地制度改革起码涉及到相互联系、相互制约的五个方面，即农村耕地制度改革，农村集体经营性建设用地入市方式改革，农民宅基地制度改革，国家土地征用制度改革，以及城乡土地规划制度的改革。目前除农村耕地制度改革有了比较系统的设计外，其他四个方面的系统性制度性改革的方案文件尚未明确出台，其中农民宅基地改革争议很大，在理论上尚未形成共识，实践上没有明显进展;农村集体经营性建设用地的改革受地方政府的利益驱动，并无实质性的推动;国家土地征用制度改革较早开始研究，至今没有重要进展。城乡土地规划体制改革尚未引起中央和国家有关部门的重视，更谈不上列入议事日程。

　　从实现我国农业、农村、农民现代化目标以及保持国家经济持续发展的需要来看，仅仅推进农业用地制度的改革是远远不够的，并且没有其他四个方面的制度创新，农村土地制度改革的深入开展以及预期的制度红利也受到限制。因此建议国家有关部门统筹考虑以上五个方向改革的设计，做好五个规划之间的衔接和配套措施，其中农民宅基地制度的改革方案和集体经营性建设用地改革的方案应尽快出台，国家征地制度的改革和城乡规划制度的改革应抓紧研究，争取在“十三五”期间出台并贯彻落实。

　　第三，加快建设城乡统一的土地要素市场，充分发挥市场在配置土地资源中的决定性作用，清除农村土地制度改革的重要障碍。

　　十八届三中全会以来，农村土地制度改革已经进行三四年了，虽然有很大进展，但无实质性突破，究其原因，缺乏城乡统一的土地要素市场是最重要的制约因素。没有完善的土地交易市场，农业用地经营权的流转，很难做到价格的公平合理、交易规模的扩大、交易制度的规范;没有完善的土地交易市场，宅基地制度改革的力度难以实质性提高，宅基地以及住房财产权也难以进行抵押、担保、转让，难以实质性增加农民财产性收入。没有统一的城乡交易市场，农村集体经营性建设用地也很难实现同国有土地同等入市、同权同价，从而兼顾国家与集体、个人土地增值收益分配机制。没有国家土地征用制度的改革，不建立土地交易市场，仍然在地方政府处于垄断地位的前提下，按照现在政府与农民“一对一”谈判，仅仅按所谓提高补偿标准的原则，很难维护农民的合法权利，很难得到被征地者的真正认同，很难做到交易过程中的公开、公平，很难充分发挥市场的决定作用，很难做到国家、集体、农民之间的合理分配，等等。现在看来，不同层次、不同规模、不同特点的土地要素市场的发育和成熟，恐怕是制约我国土地制度改革成功的重要的体制性、机制性障碍，建议在2017年甚至十九大后一个阶段内，中央和国务院有关部门在推动地方政府完成土地确权的基础上，把建设土地要素市场作为农村土地制度改革的中心环节，力争在“十三五”期间农村各类土地市场的建设有实质性进展。

　　(五)坚持“共建共享”的理念，突出抓好社会领域的重点改革，提高人民群众对改革的获得感

　　近几年中央和国务院对社会领域的改革高度重视，有些方面也取得了一些成果，但总的说来，由于社会领域的改革涉及面广，落实过程中困难多等原因，这些改革落实得不好，人民群众和社会各界对社会改革的评价不高，加上社会改革几乎涉及每个人的切身利益，人民群众对社会领域的改革要求高、期望大，人民群众对社会领域的改革获得感低，因此建议2017年或更长时期，国家有关部门和各地政府应该把社会领域的改革作为重点，强力推进，力求突破，提高人民群众的满意度和获得感，使改革进一步得到广大群众的拥护、支持和参与。

　　深化社会领域的改革应当贯彻习近平同志“共建共享”的发展理念。习近平同志指出“坚持包容性发展，必须坚持全面保障和改善民生，构建公平公正、共建共享的包容性发展新机制，使发展成果更多更公平惠及全体人民”。同时共享发展是个渐进过程，是可持续的共享，在一定时期内，以“共享”为目标的社会领域的改革也应该突破重点，中央提出了社会建设和社会领域的改革思路，即“守住底线、突出重点、完善制度、引导预期”。根据中央确定的这一方针，我们认为，进一步深化社会领域的改革应该坚持突出重点的工作方针。

　　社会领域的民生问题范围很广，大体上可分为四个层次。第一个层次是就业、劳动力市场、收入分配等领域的工作和政策，即经济领域讲的第一次分配范畴。第二层次是教育、卫生等人力资本投资领域的工作和政策，大部分属于政府提供的公共服务领域。第三个层次是养老、托幼服务等就业者后顾之忧领域。第四个层次是社会保障、社会救助等领域。按照突出重点的原则，应该以第一类就业和初次分配项目以及第二类和第三类增强就业能力的、社会投资性强的民生项目，即大部分是通常讲的社会公共服务领域予以重点发展。而社会保障、社会救助等社会项目应该以“保底线”为原则，根据国家和各地的实际财力，保持可持续发展，并注意把社会保护、政府救助和个人努力结合起来。为此，我们建议，2017年甚至更长一个时期，社会领域改革的重点应该放在以下几个领域：

　　一是收入分配体制改革。实行以提高知识价值为导向的分配体制改革，特别是以重点民生领域的工资制度改革为抓手，规范公共服务，惠及民生，奠定全面深化改革的民意基础。改革机关事业单位工资制度，激发党政干部职工的积极性。在公共部门中可从建立司法人员、医护人员或教师年薪制入手，以取得早期成果。通过监督和引导司法人员公正执法、监督医务人员合理诊疗和要求校长教师交流轮岗，为公共部门普遍推行薪酬制度改革奠定坚实的民意基础。

　　二是教育的改革和发展。教育的改革在继续推进和巩固各个阶段教育普及的同时，一方面要坚决推进以教育公平为目标的改革，要排除既得利益的阻力;另一方面要围绕提高教育质量进行教育创新，尤其是探索“适切性”教育，培养学生解决问题的意愿和能力。

　　三是卫生领域的改革。重点解决宏观效率不高和公平性较差的问题，重点推进建立具有正确激励的医疗卫生专业人员的薪酬制度，采取强有力措施增强基层吸引力，推进分级医疗;促进医疗保障体系的整合与对接，建立人人均等享受基本医疗卫生服务的制度。

　　四是老年养老保障体制的改革。要推进养老保障的制度整合和体系衔接，改进公平性，保障可持续性。建议探索基本养老金计发实行“个人全账户”的改革，在养老保险金计发时，将主要体现公平原则的由单位按社会平均工资缴纳的部分，和主要体现效率原则的个人按本人工资水平基数缴纳的部分，一并纳入个人账户。个人在领取时，基本养老金数额完全按个人账户储存额计算确定，以建立权责对等、激励相容的养老保障新机制。要实行积极的应对老龄化方案，调整将60多岁以上的老年人视为被动接受者的涉老政策，真正给需要兜底的老人更加可靠的保障，帮助老人自立自信。

　　五是减贫和社会救助方面的改革。要根据中央的要求，实行积极精准扶贫、精准脱贫，克服形式主义，因人因地施策，提高脱贫实效和可持续性。

　　在推进社会领域的改革中，特别需要财政体制改革。财政支出调整和优化作为主要支撑，各级财政应重点支持教育和医疗卫生等民生、公共服务领域的改革和发展，排除既得利益对社会领域的改革和发展、对社会发展转型的阻碍，使我国社会领域的改革，按照十八届三中全会的顶层设计，扎扎实实有序推进，为全面深化改革奠定民意基础，为中国全面实现小康提供制度性保障。

　　(六)进一步完善顶层设计，确保司法改革去地方化、去行政化的正确方向

　　十八届三中全会掀开了中国司法改革新的一页，确定了司法改革去行政化、去地方化的改革方向，并围绕改革的总方向，出台了一系列的司法改革的具体方案和举措，取得了积极成果，受到了广大人民群众和社会各界的赞同。同时，在司法改革过程中，也在理论上和实践上出现了一些新问题，引起社会各界对司法改革的担忧。因此，我们认为，进一步深化司法改革，需要在坚持十八届三中全会确定的基本原则的前提下，进一步完善司法改革的顶层设计，确保改革在正确的方向上行进。

　　第一，司法改革顶层设计的完善，需要考虑和处理好五对关系和六个保障。五对关系包括：正确处理司法改革与政治体制改革及社会稳定之间的关系;正确处理司法与党政、地方之间的关系，在坚持党的领导的前提下，应直面司法独立性这一关键问题，消除社会对司法独立的误解;正确处理司法与行政、立法之间的关系;正确处理司法机关之间以及机关内部的关系，注重相互监督制约;正确处理司法与其他解纷机制之间的关系，确立司法最终解决的原则。六个保障包括：职业保障、经费保障、公正保障、效率保障、民主保障和弱者保障。

　　第二，解放思想，转变观念，消除司法改革的政治化逻辑和意识形态化影响。司法改革尽管属于政治体制改革的一部分，但也有相对独立的功能区域，在坚持中国共产党领导的前提和底线外，司法体系基本上属于中立性、工具性、功能性的治理技术问题，绝大多数司法改革措施并不涉及政治领域，不涉及意识形态。因此中国的司法改革应该在中国共产党领导下，采取去政治化的技术和策略，实现司法改革领域的去意识形态化。这样司法改革的困难和阻力才能得以有效化解，才真正有利于实现十八届三中全会提出的司法改革的目标和社会效果。

　　第三，建立违宪审查制度，为国家宪法的有效实施提供制度保障。在大力推进依法治国的今天，宪法能否真正运作，已成为中国社会转型的关键。为了落实宪法，违宪必究，应该尽快建立违宪审查机制，根据我国的国情，建立违宪审查机制是一个艰难、漫长而又复杂的过程。建议近期在全国人大常委会下设专门的违宪审查机构，明确规定违宪审查程序，扩大违宪审查的范围，将当前仅限于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的违宪审查范围，扩大到全国人大及其常委会制定的法律、决议、决定以及一切规范性文件中。同时建立违宪审查的诉讼引入机制，并坚持公开原则，违宪审查的过程、结果及违宪责任的追究完全公开透明，接受全国人民的监督。

　　第四，优化司法职权配置，理顺司法机关之间的关系。根据我国司法的现状以及出现的大量冤假错案的历史教训，司法机关之间职权配置和关系的处理更应强调分工，相互监督制约，弱化甚至取消“互相配合”的要求，包括弱化并严格限制侦查权，检察官回归国家代理人的定位，主要承担公诉职能，充分保障律师权利和当事人的诉讼权利。在推进国家监察体制改革中，要特别处理好监察机关、检察机关、纪委等部门之间的职能分工和关系。

　　(七)抓住十九大召开的有利时机，深化国家行政管理体制改革

　　2017年，党的十九大即将召开，并产生以习近平同志为核心的新一届中央领导集体，按照惯例，在随后的2018年政府换届时，国务院也将相继推出有关政府改革的重要举措。我们建议，2017年在党的十九大以及随后的国家行政管理体制改革的布局上，除了继续深入推进简政放权、深化“放管服”改革外，应致力于实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标。根据我国政府行政管理体制中存在的突出问题，建议在以下两个基本方面进行改革的突破：

　　第一，在国务院大部制机构改革上迈出更大的步伐，从体制上巩固简政放权、审批制度改革的成果。

　　政府机构改革涉及到减少机构、人员和领导干部的岗位，动的是行政机构既得利益群体的切身利益，是政府的自我革命，历来是件最难的事情，并且机构改革的效果容易反弹，改革开放近四十年了，我国政府机构改革进行过无数次，其中在1998年的改革中，国务院机构减少三分之一，人员减少50%，改革力度之大，前所未有，但最终也未能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环。当前我国各级政府机构庞大，财政供养人口太多，政府运行成本过高，财政负担过重，进一步精简机构、深化大部制改革，也是深化行政管理体制改革的重要任务，而且随着这些年行政审批制度的改革，大量的原为政府管理的事务被取消，也为进一步深化机构改革创造了较好的环境，同时也是巩固简政放权、审批制度改革成果的需要。2009年深圳市在国家有关部门的指导下，进行过以大部制为主的机构改革，2013年国务院机构改革中也按大部制原则进行过改革和整合。这些改革在实践中既有成功的一面，也存在着一些不足，无论成功或不足都为国家进一步深化大部制改革进行了有益探索。

　　进行国务院机构大部制改革的深化和完善，是一项十分复杂的工作，需要大量的调查研究和系统设计、综合分析和比较研究。本报告尚不具备提出完整科学的国务院大部制改革方案的能力和条件，只提出粗浅的建议和意见，供有关方面参考：

　　——将现有农业部、水利部和国家林业总局合并，成立国家“农林水利部”。

　　——将科技部与教育部合并，成立教育科学部，科技部原有的科技管理职能划归工信部，撤销国家知识产权局，原知识产权局并入教育科学部。

　　——撤销国家统计局，原国家统计局并入国家发改委。

　　——将国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家旅游局和国家文物局，并入文化部。

　　——将财政部与国税局合并，成立财政税务部。

　　——将人力资源与社会劳动保障部与民政部合并，成立社会工作部。

　　——将国家宗教事务管理局、国务院侨办、港澳办、台办并入国家民委，重组为港澳台侨和民族宗教事务委员会。

　　——将国家工商总局、国家质监总局、食品药品监管局合并组建国家市场秩序监督管理局。

　　——将国务院发展研究中心、国务院研究室及参事室整合为国家战略研究中心。

　　——将银监会、证监会、保监会，合并成国家金融监管委员会。

　　第二，进一步探索推行政府内部决策、执行、监督三者相互分工制约的运行机制。

　　政府内部运行机制的改革是行政体制改革的重要组成部分，对于提高决策科学性，增强执行力和政府效率，加强对政府内部的监督具有十分重要的意义。政府内部实行决策、执行、监督相互分离、相互制约的改革，早在2003年深圳就提出来了，并且在2009年深圳大部制改革中，作为重要原则付诸了实践，经过这些年的实践，深圳大部制改革有成功的经验，也有不成功或者失败的方面，但作为行政体制内部运行机制改革的方向，行政三分制还是应当肯定的，应该继续试验和探索。

　　根据深圳的实践，行政三分制改革探索中，首先要进一步增强政府决策部门的协调能力和权威性，界定决策单位与执行单位之间的权责关系，并主要通过绩效考核而不是靠提高行政级别或高配干部来增强决策的有力执行。其次在执行层次，要打破行政体制的内部以及事业单位的垄断，引入社会资源，鼓励社会参与，发挥竞争机制，完善政府提供公共服务的招投标制度，调动各方资源和积极性，提高公共产品和公共服务的供给效率和供给质量。再次要继续完善监督机制，除了发挥好监察、审计以及各部门内部的内设监察机构的作用外，完善社会监督，尤其是舆论监督是大势所趋。

　　(八)创新、完善党的执政方式，促进国家治理现代化

　　根据十八届三中全会决定，新时期全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化，而中国共产党既是实现国家治理体系现代化的领导者，又是国家治理体系的最重要组成部分，因此全面深化改革和全面从严治党，都要求进一步创新完善党的执政方式和领导体制，提高党的执政效能，形成完善的国家各个领域的正常运行秩序，推进国家治理体系和能力的现代化。

　　中国共产党在新中国成立以来，对党的领导体制和工作机制进行了几十年的探索，积累了很多成功经验，形成了一套独特的执政方式，领导中国人民取得了改革开放和社会主义建设的伟大成就。但是，在探索过程中，也经历过严重的坎坷，也有过深刻的教训，与实现国家治理体系和能力现代化的要求相比，在执行的领导体制和工作机制上，还有明显的缺陷，尤其在党组织和国家政权的关系、党的领导与依法治国的关系等方面，仍需要进一步在实践上加以探索和创新。探索和创新的目的是为了更好发挥党在国家发展中的领导作用，而不是否定和削弱党的领导。通过创新和探索，更好地认识政党执政的基本规律，理顺党组织和国家权力的关系，使国家权力结构合理、运转畅顺，从而使党更好地科学执政、依法执政、长期执政。为此，我们提出以下几点建议：

　　第一， 在处理党组织和国家机关的关系上，中央与地方需要有所区别。

　　为了加强党中央的最高领导，在中央层面需要党的最高机构成员分别担任国家各个部门机关的领导职务，以保证党的执政在中央国家政权系统协调运作。但在地方，省、市、县系统不必职务分任，应减少地方党委兼任地方系统领导职务的数量，逐步树立政府部门的法定权威并依法协调部门之间的关系，强化政府职能部门依法履职的能力，努力达到精干高效、运转顺畅。当前，一些地方党委常委中将近一半在政府兼职，包括以政府党组成员的名义，直接参与市政府领导分工，这种方式既影响了政府正常的运作，又大大增加了政府系统的领导职数，增加扯皮推诿，加大协调难度，降低了政府效率，应当引起中央的关注，并予以纠正。

　　第二， 减少各种临时性工作机构，使党的执政和领导纳入法制化范畴，逐步建立起人大、政府等各系统法制化正常运转秩序。

　　多年来，中央和国务院多次对各种临时性工作小组，如领导小组、协调小组、联席会议、办公室等进行清理，但始终难以真正解决临时工作机构过多、过泛的状况，一些临时工作机构严重干扰了国家机关正常的运作秩序。究其原因，既有工作机制和工作方式问题，也有领导体制问题。因此，建议除少数确实需要通过领导小组的形式如中央全面深化改革领导小组、中央财经领导小组等，加强集中统一领导和协调外，绝大多数应清理撤销。同时，即使确有必要成立的小组、联席会议等，也只能是一种过渡性的举措，目标应当是通过健全和完善党和政府的领导体制和工作机制，解决一些重要领域的重大问题。

　　第三， 规范各地政府党组织与“一府两院”的关系，提高政府的行政效率和司法公正性。

　　“一府两院”是国家政治体制的重要组成部分，“一府两院”向产生它的人民代表大会负责，各级地方党委与“一府两院”是政治领导关系，按照实现国家治理体系现代化的要求，党应该依法执政，政府应该依法行政，检察院和法院依法行使司法职能，不受任何其他组织和个人的干扰。地方党委和党委工作部门不能替代政府和司法机关，实施具体的行政行为和司法行为，不插手具体的行政和司法事务。这样做不仅不会损害党的领导，相反，“一府两院”越能依法独立行使职能，党的执政效率越高，越能提高党的执政合法性。

　　第四， 选择个别地区进行改善创新党的执政方式和领导体制的试点。

　　(九)遵循改革工作规律，调整改革工作的策略方式

　　新时期全面深化改革已经进行快四年了，很多改革取得了阶段性成果，但从改革的全局来看，改革落实不力仍然是当前影响全面深化改革工作全局的最突出问题。

　　全面深化改革不落实的问题，我们在《2015中国改革报告》中已经做了全面分析，并提出了具体建议，已经引起党中央、国务院有关方面的重视，本报告在此基础上，进一步补充提出三点具体意见和建议，供有关方面参考。

　　第一，调整改革工作策略，取消各项改革试点的审批机制，建立经常性改革试验探索机制。

　　新时期全面深化改革工作的策略和方式，在参考改革开放经验教训的基础上，更加重视顶层设计，用系统工程的思维，对全面深化改革从三中全会决定的顶层设计开始，由中央和国家各部门具体进行各个领域改革的建设设计、施工图设计以及建设施工方案设计，通过中央、国务院出台的几百项改革方案和上千项改革任务，确定了新时期全面深化改革的路线图，以及改革项目完成的时间表。同时要求各地按照这些路线图、时间表以及改革方案确定的内容严格执行，不得抢跑，不得越位，需要试点的改革项目，由中央和国家有关部门划定试点的范围和批准试点的单位，并且建立严格的督查、问责机制，以期达到确保改革落地的目标。

　　新时期全面深化改革的工作思路当然有一定的合理性，尤其是对于一部分操作性强的、微观的、基层的具体改革项目来讲也是可行的。但是这种改革方式的成功是建立在两个假定的基础上：一是改革方案，即改革设计是一个完美的、理想的，既符合改革大方向，又符合全国各地实际的“施工蓝图”;二是改革方案即“施工蓝图”在实施过程中没有遇到新情况、新问题，不需要对改革方案进行调整、完善和修正。但是事实上，根据几十年中国改革的实践来看，重大改革要取得真正的成功很难达到这两个假定，中国经济、社会、文化、政治情况错综复杂，全国各地的情况千差万别，改革过程中随时会遇到新情况、新问题，重大改革的完美理想的“施工图”是不大现实的，重大的真正的改革在很大程度上是在明确改革大方向的指导下，是一个不断试验、探索、甚至“试错”的过程，是一个探索未知并将未知转化为已知的过程。在改革实践中，基层和群众随时需要对改革方案中确定的“做什么”“怎么做”做出调整和修正。因此，改革要取得成功，只能是在确定大方向和基本原则的前提下，通过允许和鼓励基层和群众不断解放思想、敢于探索、勇于试错、敢于突破，来实现的过程。从这个角度来看，当前全国深化改革中，一些重要改革由国家有关部门划定试点范围，审批确定试点单位的工作策略和方式需要进一步适当修正和调整。

　　这些年在改革实践中，几乎每个领域，国家每个部门都设立批准了一批试点，有的对试点项目还给予了一些优惠政策和便利条件，而对绝大多数的地区和群众来讲，在此期间，只能观望等待少数试点地区的试点经验，个别为了取得试点的好处不得不去“跑部前进”“跑省前进”，这种方式的改革工作弊大于利，既不利于调动基层和群众改革的积极性，也耽误了改革的有效时机。因此，我们建议，除了极少数事关全国全局和长远的改革项目由中央和国务院批准试点外，对绝大多数的改革项目，一律放开试点权的审批或核准，国务院各部门和省级地方政府原则上不设立改革项目试点的审批权，如国务院有关部门和地方政府确实需要掌握改革进度的，改革探索单位只需向有关部门备案登记即可，这样使改革项目试验探索是常态，经过批准才能试点的是个案，从而建立起常规性的“自主改革试验”的工作机制，鼓励全国各地各个方面的地方政府、基层组织和广大群众按照中央和国务院确定的改革方案，大胆试验，勇于探索，形成类似上世纪八十年代那种改革争先恐后、敢想敢干、生气蓬勃、波澜壮阔的改革局面。

　　在各个地方和基层改革的试点、试验探索后，对地方及基层的改革试验要及时评估，评估其合理性和合法性，对于一些合理“不合法”的改革，应尽快修改有关法律法规，在有关法律法规未修改前，可以允许地方和基层在试验中对现有法律法规进行突破，涉及到法律法规突破的改革试验，可上报国家有关部门或地方立法机构进行备案，通过这种工作机制，处理好改革与现行法律法规的冲突和矛盾。

　　第二，调整改革节奏，在一定时期内不再出台或少出台改革方案，改革工作主要抓好落实，务求实现改革突破。

　　这几年中央和国家有关部门在改革工作部署上，面广、点多、线长、重点不突出。党中央和国务院有关部门下发的改革项目就有几百项，地方层层加码，涉及到政治、经济、生态、社会、文化、党建等诸多方面，到基层大量的改革方案和措施，基层干部眼花缭乱，手足无措，疲于应付，改革的会议多、文件多、方案多、口号多、督查多，口号喊得震天响，但雷声大、雨点小，甚至改革督查有时也变成走走过场，表面上热热闹闹，实际上改革并无落地，这种状况在一些地区干部和群众中，几乎都心知肚明，成为常态。

　　为了切实改变这种状况，建议从2017年起，除中改办和国务院出台少量的改革方案外，中央和国务院有关部门和各级地方政府原则上不再出台新的改革方案，并且对近几年已经出台的几百项改革方案，进行分类分析，抓住重点领域的重要改革，集中精力，抓好落实，并取得突破性进展。

　　第三，以机关事业单位和国有企业工资薪酬改革为突破，加强对改革的激励机制，解决好改革的动力问题。

　　当前改革的局面是各级压力大、动力不足，从地方各级领导干部到基层普通公务员，从教育系统的教师到医务系统的医护人员，从司法系统的法官、检察官到国有企业内部高级管理人员，普遍缺乏改革的动力，干的少、看的多，使很多重要的改革难以实质性落实下去。解决改革的动力，说一千道一万，除对少数高级领导干部强调“四个意识”外，对绝大多数的人来讲，除了加强思想教育，提倡奉献精神外，根本的还是物质利益的动力，因此，建议从改革机关事业单位和国有企业工资薪酬制度入手，解决好不同群体的改革动力问题。

　　首先，应该提高公务员的工资和待遇，调动公务员参与和推动改革的积极性，使公务员能够合理分享改革和发展的成果。公务员队伍是从事公共管理的决策和执行的一个特殊职业群体，与社会群体一样，有自己的合理利益诉求。这些年来，一方面各级财政供养人口过多，另一方面很多地方公务员的实际待遇在下降，同时责任和风险在加大，因此造成公务员队伍普遍存在不作为现象，并且人员在流失，效率在降低，严重影响了改革和发展的需要。因此，各级政府一方面应该精简机构和人员，压缩财政供养人口的数量;另一方面也应该合理提高公务员的工资和待遇，使广大公务员在辛勤劳动、尽职尽责的同时，得到合理的报酬，享受体面的生活。提高公务员待遇，不仅有利于改革和发展，还有利于防止公务员队伍腐败和权力的滥用。

　　其次，从提高司法、教育和卫生系统三类人员的工资和待遇，实行年薪制入手，推动司法、教育、医疗卫生领域的重点改革。应参照细分市场同类人员的薪酬待遇，保障司法、教育和医疗卫生人员的合理待遇和应有尊严，守住社会公平正义的三条底线，提升人民群众对司法、教育、医疗卫生改革的获得感。其中在司法系统，在推进员额制司法改革的同时，应参照执业律师的收入水平，尽快实现法官、检察官的年薪制，保证司法人员体面生活，促进司法公正。在教育系统提高教师的待遇，有利于教育均等化改革措施的落地，对通过轮岗交流到薄弱学校的校长、教师，可以享有更为优厚的待遇。在医疗卫生系统，通过提高医务人员的工资待遇，有利于解决“大处方”“大检查”等不合理诊疗顽疾，有利于解决医务人员收受红包的不正之风，减轻人民群众看病贵、看病难的问题，等等。

　　再次，要进一步完善国有企业领导的薪酬制度，提高国有企业领导人薪酬水平，调动参与推动国有企业改革的积极性，推动国有企业各种方案的落地。前几年国家出台的对央企领导薪酬制度的改革，虽然对遏制少数央企尤其是金融系统央企领导人过高的薪酬水平有积极作用，但整个方案矫枉过正，造成绝大多数国务院国资委所属央企领导人薪酬水平过低，严重影响了国有企业领导人改革和发展国有企业的积极性，并造成严重的国有企业优秀人才流失现象，对国有企业的改革和发展产生了深远的影响。建议国务院国资委对这项改革进行总结和反思，实事求是地对国有企业领导人的薪酬制度改革进行调整和完善，参照市场水平提高国有企业领导人的薪酬水平，调动广大国企领导人参与和推动国企改革的积极性，改变国有企业改革“政府在忙，企业在等”的局面。

　　此外，在加强反腐倡廉制度建设的同时，要重构党政领导干部的保障激励机制，以调动他们推动改革的积极性。党政领导干部尤其是高级干部的激励保障机制应有别于普通公务员和事业单位人员，在保障一定的工资福利待遇的同时，应适当强调社会责任、公益精神和奉献精神，以“强奉献+强保障+适度激励”为主线，综合考虑多种因素，采取多种措施，系统设计党政领导的激励机制。(摘自《2016中国改革报告》)

　　[1]数据来自国家统计局和人民银行网站。