●在完善顶层设计、建立健全中央与地方责任分担机制、强化对地方激励约束机制、完善相关参数设计的基础上，研究推进全国统筹，均衡地区间基本养老保险基金负担，增强抗风险能力。

　　我国社会保障制度建设取得重大成就

　　改革开放以来，适应社会主义市场经济体制建设需要，我国大力推进社会保障体系建设，养老保险、医疗保险和社会救助等社会保障事业都取得长足进展，为全面建成小康社会打下了坚实基础。

　　第一，社会保障项目基本健全。近十多年来，基本上每年都会出台一项或多项重大的社会保障制度，已基本形成涵盖各类群体、针对各类基本需求的社会保障制度体系。

　　第二，主要社会保障政策实现全覆盖。全民医保基本实现，总覆盖超过13亿人。城乡居民基本养老保险在全国推开，参保人数超过5亿人。企业职工基本养老保险参保人数达到3.5亿人。城乡低保制度基本实现应保尽保，为约7000万困难群众提供基本生活保障。

　　第三，保障水平与经济社会发展阶段基本适应。企业退休人员基本养老金水平由2010年的月人均1369元提高到2015年的2270元。新农合和居民医保筹资水平2016年达到人均570元，是2010年的3.8倍。职工医保、居民医保和新农合政策范围内住院医疗费用报销比例分别达到80%、70%和75%。

　　社会保障制度存在的主要问题

　　由于在较短时期内实现了社保制度的快速发展，又遇到人口老龄化阶段到来，近年来我国社会保险基金支出增幅快于收入增幅。“十二五”时期，企业职工基本养老保险基金支出年均增长18.6%，收入年均增长12%，支出比收入增幅高6.6个百分点;全国职工医保支出年均增长17.3%，收入年均增长14.8%，支出比收入增幅高2.5个百分点。

　　社会保障制度运行面临的风险，与社会保障制度设计和实施存在的问题密切关系，突出表现在以下几个方面：

　　第一，社会保险制度未体现精算平衡原则。养老保险和医疗保险等社会保险制度的待遇确定和调整机制不合理，不符合精算平衡的要求，基金自求平衡能力较弱。养老保险方面，企业职工基本养老金待遇水平的调整，与工资增长率、通货膨胀率、基金收支状况特别是个人缴费年限、缴费水平等因素的挂钩机制不明确、联系不密切，客观上造成缴多缴少、缴长缴短一个样;退休年龄偏低，既给基本养老保险基金带来沉重负担，也造成了人才的极大浪费;个人账户养老金计发系数偏低，缺乏定期调整机制，我国的计发系数自2005年公布以来未曾调整过，不利于及时反映参保人员退休时预期余命增长的情况。医疗保险方面，提高医疗保险待遇水平随意性较大，调整幅度偏高，部分地区职工医保报销比例超过90%;中央层面未制定职工退休前最低缴费年限的政策，各地自行出台的最低缴费年限长短不一，有的地方只有15年;个人账户存在制度缺陷，影响了医保基金使用效率，职工医保基金总收入中约40%被划入个人账户，个人账户资金仅能用于保日常小病，费用较高的慢病和门诊大病仍缺乏保障。

　　第二，社会保障投入分担机制不合理，责任向政府过度集中。突出表现在基本保险中政府与个人筹资责任不合理、基本保险与补充保险发展不协调、政府间的事权和支出责任划分不明确等方面。养老保险方面，城乡居民基本养老保险缺乏激励约束功能，过于依赖政府全额负担的基础养老金。参保人员缴费标准普遍偏低，一些地区90%以上的参保人员选择100元的最低缴费档次，仅相当于人均GDP的0.3%左右;企业年金、个人储蓄性养老保险等规模偏小。医疗保险方面，新农合和居民医保筹资中政府占比偏高，另一方面，商业健康保险发展缓慢。

　　第三，社会保障制度条块分割，碎片化问题突出。社会保障制度建设中的“碎片化”问题，提高了制度管理运行成本，降低了社保基金抗风险能力和财政资金使用效益，妨碍了公平竞争市场环境的形成和劳动力自由流动，还易引发群体之间和地区之间的攀比而影响社会稳定。养老保险方面，不同地区的企业职工基本养老保险以及城乡居民基本养老保险在缴费和待遇等政策方面不够统一;企业职工基本养老保险基金虽然名义上实现省级统筹，但大多数省份尚未真正到位，导致在基金总量结余较大的同时，地区间结构性缺口规模越来越大。医疗保障方面，不同的医疗保障制度分别由人力资源社会保障、卫生计生、民政等部门管理经办，在政策制定、补偿方案设计、费用管控和结算等方面都缺乏有效衔接，难以发挥保障合力，带来了重复参保、重复领取待遇等问题。

　　以改革提高社会保障制度可持续性

　　在经历了多年的快速发展后，社会保障制度建设正处于重要的历史转折点上。我们在加快健全社会保障体系不断改善人民群众基本生活的同时，也要充分认识到及时化解社会保障制度自身风险的必要性和紧迫性。通过全面深化改革，确保社会保障制度更加公平可持续。下一阶段社会保障工作的着力点和指导思想应顺时应势，进行必要的调整，努力实现“三个转变”，确保完成“六大任务”。

　　三个转变：从发展为主改革为辅向发展与改革并重转变;从粗放型管理向集约型管理转变;从提升公平性为主向侧重增强可持续性转变。

　　六大任务：第一，坚持精算平衡—保障能力的可持续性。按照精算平衡原则，科学合理设定制度参数、待遇计发办法和调整机制，促进社会保险基金自求平衡，确保待遇保障能力可持续。第二，实现全民覆盖—保障范围的普遍性。按照“全覆盖”的要求，进一步提高养老、医疗和其他社会保险制度的参保缴费率，扫除参保的“盲点”和“死角”，防止重复参保。第三，合理分担责任—保障支柱的多元性。更好地发挥政府保障基本民生和促进就业创业的职能，切实突出市场提供补充保障的重要作用和调节就业的决定作用，合理强化单位和个人的保障责任。同时，进一步明确政府间的社会保障事权和支出责任。第四，消除制度碎片—保障体系的统一性。通过优化整合制度、加强政策衔接、提高统筹层次，有效解决社会保障制度碎片化问题，进一步体现制度公平性。第五，提升服务效能—保障平台的有效性。建立起全国统一并与其他相关系统有机衔接的社会保障信息管理网络和社保资金管理系统，规范社保资金收支流程，加强经办服务能力，为社会保障事业发展提供先进的管理服务平台。第六，加强法制建设—保障制度的规范性。按照依法治国的要求，及时健全、修改和细化社会保障法律法规，强化社会保障制度建设和运行的“法治”色彩，避免政策实施和调整的随意性、不规范性，确保社会保障改革顺利推进。

　　具体政策方面，建议：

　　首先，继续深化养老保险制度改革。

　　一是坚持精算平衡原则，完善个人账户制度，强化多缴多得的激励约束机制，提高收付透明度，努力实现制度自身良性循环。在完善职工养老保险个人账户方面，可研究不再做实职工养老保险个人账户，调整个人账户记账利率形成办法，调整个人账户养老金计发月数等。综合考虑我国人口结构、就业结构变化趋势和社会保障可持续发展要求，研究出台渐进式延迟退休年龄政策。二是积极稳妥推进职工基础养老金全国统筹。在完善顶层设计、建立健全中央与地方责任分担机制、强化对地方激励约束机制、完善相关参数设计的基础上，研究推进全国统筹，均衡地区间基本养老保险基金负担，增强抗风险能力。三是建立职工基本养老金合理增长机制，综合考虑经济发展、收入增长、物价变动等因素，兼顾基金收支和财政承受能力，统筹研究确定养老金调整标准。四是加快发展企业年金和职业年金，推进个人税收递延型商业养老保险试点。五是通过划拨国有资产补充社保基金、做大战略储备基金、开展基本养老保险基金投资运营等措施，多渠道筹措资金。六是完善城乡居民养老保险筹资和保障机制。根据经济发展和居民收入水平增长情况，逐步提高城乡居民养老保险最低缴费标准。强化多缴多得、长缴多得的激励约束机制，完善缴费补贴政策，引导居民主动参保缴费。七是切实加强基金收支管理。强化基本养老保险基金收支管理，抑制收支不断恶化的局面。在基金收入端，要严格基本养老保险费率调整、缴费基数核定、参保缴费等各项政策，遏制地方政府自行调整费率、随意降低企业和个人缴费基数等行为，切实实现基金应收尽收。在基金支出端，要通过合理确定待遇调整水平，规范提前退休政策等措施，切实控制基金支出。

　　其次，继续深化医药卫生体制改革。

　　一是健全稳定可持续的筹资机制。根据制度发展需要和财力可能适当提高财政补助标准，合理确定城乡居民医保政府和个人分担比例。完善职工医保可持续筹资机制。二是建立与筹资水平和经济社会发展水平相适应的待遇调整机制。坚持适度保障原则，更加注重保大病，逐步提高门诊大病及慢性病报销比例。逐步减少职工医保统筹基金划入个人账户的比例，直至取消个人账户，同步开展门诊统筹。三是鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险，建立健全多层次的医疗保障体系。

　　最后，继续深化社会救助和社会福利制度改革。

　　推进社会救助资金整合和制度衔接，加强农村低保与扶贫开发政策、医疗救助与大病保险制度的衔接。实现城乡最低生活保障制度统筹发展，完善低保标准量化调整办法，强化规范管理，实现应保尽保。完善特困人员救助供养政策，合理确定救助标准，健全资金保障机制。加大对困境儿童、农村留守儿童的保护力度，完善孤儿基本生活保障制度，加强孤儿保障的基础工作，提高孤儿保障工作的管理水平。探索建立长期护理保险制度，做好与经济困难失能老年人补贴、重度残疾人补贴的整合衔接，合理均衡政府、单位和个人的负担，建立稳定可持续的筹资机制，确保制度可持续。

　　(作者系中国社科院财经战略研究院研究员)