本文节选自著名经济学家贾康先生领衔的重磅学术成果《中国住房制度与房地产税改革》(2017年01月出版)一书绪论——“建立符合国情和可持续发展要求的‘双轨统筹’住房制度模式”，他们对中国住房政策与市场调控困境的相关影响因素进行了全面分析。

　　中国住房政策与市场调控面临的困境：相关因素与问题分析

　　近年来，随着市场房价总体水平持续快速攀升，房价收入比不断走高，越来越多的进城务工人员和不少城市“收入夹心层”人员难以从市场上获得“承担得起”的住房。而一轮比一轮“严厉”的房地产宏观调控，却被社会指责为“空调”，不仅让很多民众继续“望房兴叹”，也有损政府的公信力。住房市场的供求矛盾、特别是带有结构性特征的住房可支付能力的社会分层和社会矛盾问题随之加剧，房地产市场秩序紊乱，社会成员的不动产配置状况两极分化，威胁社会公正，影响社会安定。

　　影响住房价格与住房不动产配置的，不仅有房地产市场供需变动的即期因素，更有影响供需力量的长期、潜在、综合因素，包括城镇化、社会分配差距拉大、房地产过度金融化、土地供应机制和不动产溢价的调节机制等。从某种意义上来说，我国住房制度改革和房地产市场调控中的困境集中且典型地映射了我国经济转型和社会变迁中的深层次、综合性、全局性的矛盾和问题。

　　(一)城镇化因素

　　改革开放以来，我国城镇化率年均提高1.02个百分点;2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点。过去30多年，城镇化率(常住人口城镇化率)从1978年的17.9%上升至2012年的52.57%，2015年进一步提高到为56.10%，已与世界平均水平大体相当。根据世界各国城市化的一般规律可知，当前我国仍处在城镇化率30%~70%的快速发展期。

　　新型城镇化的核心问题，是要有序推进农业转移人口的市民化。据公安部统计，2010-2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达到835万人，再加上并不落户但却在城镇常住和工作的流动人口，这一部分社会成员的住房需求十分庞大。未来20-30年，估计我国的城镇化率仍将保持年均1%左右的增长速度，相当于每年平均约有1400万农村人口转移至城市。

　　目前城镇人均住房面积为35平方米左右，假定新移民人均住房面积需求较低——平均为30平方米，则为满足这些新移民居住的住宅面积将年均达到4.2亿平方米。以住房套均面积70平方米估算，则每年城镇住房新增需求要达到600万套，这还不包括原有城镇居民的改善性住房需求。

　　新型城镇化对住房政策体系提出了新的挑战。

　　首先，“住有所居”对住房保障目标与重点产生深远影响。“住有所居”首先强调的是保障中低收入群体的居住权利，而不是住房产权。

　　其次，社会和谐的城镇化对住房保障客体及保障房布局等提出了更高要求。在住房方面，社会和谐的城镇化主要体现在要解决农民工住房问题与促进不同收入阶层在社会层面的混合居住等。

　　再次，提高城镇化质量对保障性住房周边的公共基础设施提出了同步要求。城市的本质内涵是使人们生活更加美好，宜居成为新型城镇化的客观要求，而为低收入群体创造一个宜居的住房环境，特别是对保障性住房相关的周边公共基础设施建设，成为政府完善住房保障工作的重点内容。

　　这些都可归于公共财政必须推进的“基本公共服务均等化”的重要内容。

　　上海易居研究院刘卫卫、朱光等研究人员利用经济学弹性系数原理，通过定量分析，得出城镇化率变化与住房指标变化间可量化的相关关系。譬如，全国城镇化率提升1%，相应住房投资增长7%，住房销售面积增长5.7%，住房竣工面积增长2.7%，人均住房面积增长1.4%等。在这种背景下，城市住房“供不应求”带有长期趋势特征，十分需要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量趋于基本平衡、结构基本合理、房价、房租水平与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。

　　(二)人口总量与结构的变化：总规模上升、老龄化和家庭“小型化”

　　人口是房地产需求的基础性因素，一个国家的住宅需求量主要是根据这个国家的人口数量、年龄结构和家庭分裂速度决定的。人口总量、家庭结构、地域集聚特征是影响住房需求的长期因素。

　　经济学中“刚性需求”是指社会主体为了满足自身生存需要而产生的需求，住宅属于生活必需品，人们为了满足生存和发展的基本需要势必会对其提出的需求，就属于“刚性需求”。在这种“刚性需求”作用下，住宅需求量始终伴随人口数量和结构性变化而在总体上发生改变。

　　我国仍处在总人口的上升区间但未来会达峰值而转为稳定状态，截至至第六次全国人口普查，我国较2000年底净增人口达到近7390万。伴随人口增长，我国房屋竣工面积也从2000年底的80715万平方米上升到2009年底的245402万平方米，9年时间增加了两倍以上。

　　房屋建筑面积显著增长的趋势与人口对住房提出的“刚性需求”密切相关，同时也与中国步入“中等收入”社会而必然产生的大基数人口对住房提出“改善性需求”有关，因此人口数量的逐年增加极大地刺激新增基本需求、改善性需求合成的住房总需求的上升。同时，中国的家庭人口平均数已从1990年的3.96人/户下降到了2008年的2.96人/户，并在不断的下降中，这种家庭向“小型化”的裂变，自然也会对住房需求的上升带来可观的影响。

　　当然也应看到，我国人口抚养比自1950年到1964年保持上升趋势，从61.0%上升到79.4%。从1964年开始，人口抚养比持续下降，使中国进入人口红利时代，这种趋势持续到2013年左右。2013年之后，人口老龄化速度加快，中国将从“人口红利期”转为“人口负债期”，与此相关全社会老龄化及储蓄率的降低，会带来未来对房地产价格的降低影响。

　　1991-2009年近20年间，中国的购房年龄人口总数从3.45亿增长到4.65亿，增幅为34.8%，而全国普通商品住宅价格则从每平方米756元增长到4474元，扣除通货膨胀因素的影响，增幅为392%。但从2015年之后，适龄购房人口数将开始呈现下降趋势。截至2015年底，我国60岁以上的老人达2.22亿人，根据国家统计局的数据，2015年城镇人口的比重达到56.1%。

　　30年以后，按照平均寿命预期值计算，加上上世纪五六十年代高峰时期出生的人口，将一共约有4亿以上的人口死亡。上世纪七八十年代出生的2亿多人口，届时也开始进入老龄化阶段。前30年，在城里购买商品房居住或投资的主要是这两代人群体，而30年后，城市将可能空出一亿套以上的商品住房。

　　随着人口出生率的下降，中国人口进入负增长时期适龄购房人口总数的持续减少，以及老龄化社会特征继续显现，又将会对商品住宅市场产生很大影响，很多城市将不但很难再有新增的住房需求，原有住房需求可能还会表现为下降。虽然会有一些更新、改善房产的需求，但总体上届时房地产业需求下降不可避免，除少数人口聚集效应仍十分显著的大城市外，一般城市的住房将会出现普遍过剩。中国家庭规模“小型化”趋势会在未来几十年内一定程度上抵消人口下降带来的影响，但作用毕竟有限。

　　(三)社会收入分配和不动产配置(占有)的失衡与秩序紊乱，加剧住房矛盾，并形成恶性循环

　　党的十七大报告提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，对此社会上有一种误读，认为就是要让更多人拥有资产，尤其是住房资产。在收入分配差距扩大的发展过程中，如不在人们更多拥有财产性收入的同时，配之以必要的“抽肥补瘦”式的再分配调节，则会助长“两极分化”，因为收入分配差距的扩大和财产在不同拥有者间配置(占有)差距的扩大是如影随形、互相激励的，特别是在不动产由低价迅速走向高价的变化时期，后者在极大程度上决定着前者。

　　2012年我国全国居民收入的基尼系数已高达0.474，此后有所下降，2015年为0.462，但仍属于一般可判断为明显“过高”的状态，高于0.4的国际警戒线。同时，研究发现，与其他收入形式相比，城镇居民财产性收入分布的基尼系数是最高的，而且近年来对总收入差距的贡献也在迅速扩大。从国际经验来看，财富的两极分化也远远高于收入的分化情况。

　　基于中国财富分布和收入分配的严重失衡，房地产价格对于占人口大概10%到15%的富人而言并不贵——基于其房价收入比而言。但是对于社会多数人口而言，这种房价就变得贵、太贵甚至根本不可负担。

　　当能够负担房子的这些阶层只占人口的百分之二三十的时候，又恰值城镇化加速、人口规模上升、改善性需求快速形成、住房总体上供不应求的发展阶段，再加上住房商品化改革不可避免地推出，使商品房在市场上通过房价上升机制在更大的一个层面上投资品属性不断得到强化，而逐渐偏离消费品属性。此时，房价的驱动力更多的是部分高端收入人群的投资、资产和金融变量，而不是总计的社会消费和收入变量。现实中，目前中国一线城市的房价收入比已经高达十几、二十甚至几十倍，远高于一般认为的4-6倍的合理区间，这就是在社会收入分配严重失衡情况下，全国富有阶层的住房购买力通过地区间转移流动所致。

　　在我国国民收入分配结构中，劳动收入(雇员薪酬)份额近些年呈持续下降趋势，资本收入份额则持续上升。而在近年来我国房地产价格持续攀升的背景下，来自于房地产溢价或不断上涨的出租收益等资本性收入，实际上又进一步恶化了国民收入分配格局，再加上不动产投资、住房交易领域存在的较为突出的秩序紊乱、设租寻租、黑色与灰色收入膨胀等问题，在实际制造各地的一批“房姐”式的暴发户，又以这些人为甚肆无忌惮地进入“炒房”交易，从而形成某种恶性循环。

　　经过了这些年不动产投机的持续高涨，我国的房地产在不小的程度上脱离了居住的基本功能而异化成投资(当然未必都是“不正之风”，有许多主要属于或纯属于“理财”的“技术路线”选择)、投机的工具。

　　一方面，高收入者或部分中等收入者通过大量购房置业投资，在过去十年的房价上扬过程中进入财富增值的通道，其财富迅速积累，财富效应不断放大。在这部分人的收入结构中，财产性收入占据了绝大部分，远超工资性收入。积累的结果，这一部分中等收入者迈入高收入者行列，而高收入者迈入超高收入行列;

　　另一方面，低收入者或部分中等收入者由于无力购买或者持币观望，也就没有机会进入财富上涨通道(自己居住的首套用房增值只能带来一些心理满足意义)，因为这部分人群的收入结构主要是工资性收入占主体，于是在房价的上扬过程中，因货币进一步贬值而使其财富地位进一步受损。

　　由于房价上涨的速度超过工资上涨的速度，结果导致低收入者依然是低收入者，一部分中等收入者因购买高价的居住性住房而成了实质上的低收入者(以“房奴”为典型状态)。最终的结果是，在近年房地产价格的高涨过程中，加剧了我国两极分化，“富者愈富，穷者愈穷”，马太效应凸显。

　　(四)房地产属性的日愈金融化

　　住房是必需的消费品，又是基础、大宗的跨期消费品，同时也可以是资本品，成为被投资、被炒作的对象。特别是在我国居民投资渠道有限的情况下，流动性充裕或泛滥的时候，住房就首当其冲被作为投资或投机的对象。

　　新世纪以来，我国广义M2呈现快速增长态势，金融市场流动性曾呈现持续宽松状态，M2与名义GDP的比值在不断上升。

　　2003年以来，外汇占款快速增加导致货币供应量的被动释放。M2的快速增长更多流向了房地产市场，充足的流动性对房地产价格也产生了很大的影响，加剧了房地产价格的上涨趋势。同时，M2的增加，也使得房地产商从银行获得贷款可能性增加，潜在购房者流动性约束下降，从而对房地产需求的更为旺盛和新建筑投资决策的更为积极和扩张冲动产生相当大的影响，导致房地产价格显著抬升的变化。个人住房按揭贷款刺激了需求，拉升房地产价格;而房地产开发贷款又大大缓解了房地产开发建设中的资金压力，为房地产开发商“惜售”、“囤房、囤地”等行为提供了便利。

　　又由于房地产具有建设周期长，自然寿命和经济寿命长以及土地供给有限等特点，这决定了房地产短期供给是缺乏弹性的，房地产价格的变动主要受城镇化加快背景下又加入了其他因素的持续向上需求变动的影响。因此，M2变动通过需求面对房地产价格的影响大于通过供给面对房地产价格的影响。

　　现阶段中国的投资渠道单一，商品房投资成为比存款利息收入高而风险相对小、且不需要过多专业技术与管理能力的最佳投资选择。从静态收益率比较看，由于近年来人口向大中城市流动趋势进一步增加以及每年规模庞大的大学生毕业等新增就业人口，使得大中城市的住房租赁需求持续普遍上涨，表现在租金上中国的住宅租金水平收益率水平要高于主要发达国家和发展中国家，直接平均租金收益率在4.8%，而主要城市的租金收益率达到7%左右，远远高于银行存款的收益率。

　　从动态看，由于中长期趋势上中国大部分城市的房地产价格都在上涨，使房地产投资产生了较大的资产溢价收益。这种利益驱动在“羊群效应”和“金融化”的共同作用下，以很快的速度表现为投机、投资交易的增长，加剧了房地产市场中的非理性需求。

　　(五)城市发展模式问题

　　住房商品具有典型的异质性和“宜居”评价的复杂性，其价格不仅取决于住宅本身的建筑质量、户型结构、面积、朝向、社区环境等，而且与城市布局、空间区位、设施配套等一切与人居相关的社会、经济、环境因素息息相关。

　　城市住房问题与城市空间多种构成要素问题有关，这是住房有别于其他商品的基本特征之一。虽然现阶段住房问题的主要矛盾是快速城市化等造成的供求数量失衡，但对住房供求的“空间失配”问题也亟须重视。住房供给并非单纯的数量问题，它还包含城市空间结构、交通联系、服务设施配套等因素。

　　城市住房市场客观上呈“板块化”分布，其主要原因是住房本身的高度差异化——由其地理位置、环境品质、交通便利性、社会基础设施和服务网点配套等条件而分化为次级子市场，体现为板块内部的“均质性”和外部的“异质性”并存。板块化即是一种空间分割现象，是导致住房供求易出现“空间失配”的重要原因。例如在高端地段工作的低收入群体很难在较小的通勤半径内寻觅适当的住房，只能支付较高的通勤成本而远距离居住;而如果保障房的选址过于偏远，基本服务缺乏，且交通成本过高，则同样不适合低收入群体。

　　充分认识住房的“空间粘性”特征，也就要充分重视住房市场中的价格机制失灵。从理论上说，假如土地供给充分，在长时期里，价格机制会引导住房供求平衡并且平抑房价;但由于存在“优势区位土地短缺”和“空间粘性”，短中期内很难改善供求关系。

　　现实中，城市中的优势区位土地总是短缺的，当房价上涨时，虽然有些城市可以扩大土地供给，但可能主要分布在城市外围，短期内很难形成对中心区优势区位土地的替代。并且，住房建造周期很长，从获得土地到最终形成住房供给往往需要几年时间。

　　因而，虽然房地产行业的高利润率会促使大量资本集聚，但短期扩大供给殊非易事。因此，短期游资更青睐于在需求环节抬升投资和投机需求的炒作，从而会进一步加剧供求矛盾。

　　我国住房问题也集中反映了城市空间发展的挑战。在高人口密度的城市中心区，住房资源的稀缺和不当配置会衍生出一系列问题。当住房价格上涨快于经济增长时，住房问题表现为中低收入群体难以支付住房价格;任由价格机制发挥作用，必将导致日益明显的住房资源分配不公平;而缺乏合理和有效的规划与调节干预则有可能助长住房开发的无序和混乱，并使得城市公共基础设施的运行效率低下。

　　但与此同时，政府方面的规划水平不高、前瞻性不足，也会产生中心城区过分拥堵、居住群落的社会阶层分化、环境污染等种种不良效应，困扰着社会生活的方方面面。

　　近年来，我国“城市病”问题日益突出，城市服务管理水平不高。一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，食品药品等公共安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市公共服务供给能力不足，城中村和城乡结合部等外来人口聚集区人居环境较差。现实生活正向城市发展模式问题提出挑战，包括多类住房如何合理配比供应，各种相关因素怎样成龙配套，社会和谐感、民生幸福感依靠什么样的房地产供应体系及政策得到提升?

　　面向未来，应探求和遵循城镇化发展规律，以推进人口城镇化为核心，提高城市可持续发展能力，加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，统筹中心城区改造和新城新区建设，以有效预防和治理“城市病”。完善城镇基础设施和公共服务设施，提升社会服务和居住服务水平，增强城市承载能力，增强城市经济、基础设施、公共服务、资源环境对人口集聚的支撑作用，以提升城市可持续发展能力。其中，一个“托底”的事项就是切实将保障性住房等基本公共服务合理有效地覆盖到城镇常住人口。

　　(六)土地供应制度以及土地财税制度

　　在土地制度方面，改革开放以来，尤其是近十多年暴露出的明显问题，一是城乡土地分割;二是管理体制不顺，城镇土地国有制度变成“地方政府的多部门实际占有”;三是政府垄断土地情况下的决策透明度和约束、监督、问责机制均不到位。在一级“市场”上，政府集“管地者”、“用地者”和“裁决者”于一身，形成“买方垄断”，极力压低征用补偿标准。在二级市场上，政府集唯一的土地管理者、出让方和监管者为一身，形成“卖方垄断”，加之不够完善的招拍挂制度，不利于抑制土地价格攀升。

　　与此同时，地方政府对房地产领域的财税收入依赖十分严重。2010年中国地方政府的税收中有16%来源于土地及房产相关的税收，如土地使用税、契税等，约6500亿元。来自建筑业与房地产相关行业的营业税，企业和个人所得税的税收达6800亿元。再加上3万亿元左右规模土地出让金，2010年中央及地方各级政府从土地、房产及相关行业获得的税费达4.4万亿元，占GDP的10.6%。此外，中国地方政府融资平台利用土地向银行抵押贷款等各种形式举借的债务超过10万亿。

　　土地批租收入(出卖土地使用权收入)在部分有条件“把地皮卖个好价钱”的地方政府那里，成为最被看重的收入来源，客观上是极不均衡地形成了地区之间差距悬殊的土地出让收入。不同年度和阶段上收入规模的跳跃性亦十分严重，且极易伴随种种不规范、不公正的行为，被人们诟病为贬义的“土地财政”现象。这方面的问题又与房地产业及住房供应问题形成了千丝万缕的联系。亟需通过改革和完善财税体制，消解地方政府的“土地财政”问题，形成统筹兼顾基础上的正确、理性的方案。