监管责任与能力匹配

　　简政放权不是单纯的撤销机构、人员精简，更不是放弃必要的监管与服务。当前，传统的监管理念、制度和方式，已难以适应时代发展的要求，特别是随着市场主体的大幅增长，政府必须尽快转变监管理念，创新监管方式、提升监管能力，但这需要有一个很长的过程。坚持放管结合，在降低市场准入门槛的同时，只有不断加强事中事后监管，才能走出以往那种“一放就乱、一管就死”的怪圈。

　　在取消和下放行政审批事项过程中，首先要处理好监管责任与能力匹配的关系。提升政府监管责任，不仅要转变长期以来“重事前审批、轻事中事后监管”的观念，还要逐步形成与监管责任相适应的监管制度和监管能力。监管能力通常包括组织机构、监管人员、监管手段、经费保障等，只有这些方面实现有机衔接，才能更好地承担监管责任。如果监管能力跟不上，一旦市场和社会秩序受到冲击，就可能影响简政放权的深入推进，甚至导致下放的权力又被收回去。

　　一方面，要正确认识纵向监管部门的责任与能力。上级部门下放权力后，应当选择一种恰当的机制使得权力不被滥用，确保下级部门能够承接并使用好下放的权力。最为重要的一点，必须按照权责一致原则，在下放审批事项的同时要确保基层部门有正常履职的能力，只有这样才能从体制机制上形成有效监管。基层承接能力不足很大程度上体现在专业化人员短缺、基层业务部门投入不足。

　　另一方面，要合理把握事前监管与事中事后监管的关系。降低市场准入门槛不是不设门槛，一些最基本的审批业务仍要按相应程序严格把关，但应将监管重心转移到事中事后，使之与事前监管形成全覆盖、跨部门、跨行业的“大监管”合力。由于部门之间缺乏有效联动，各部门只负责属于自己职责范围内的监管事务，而且这种监管还经常处于被动状态，往往是出现投诉后才进行事后处理。此外，行政审批和监管执法信息不互通、不共享，信用记录难以有效运用，监管设备和手段相对落后，这些在一定程度上制约了监管能力的提升，进而影响基层政府部门监管责任的履行。

　　行政行为与考核激励

　　改革开放30多年来，我国的市场经济发展已有很大提高，市场化程度也有很大改进，但政府掌握资源和拥有的权力仍然过多。当前，基层人员责任与激励机制不匹配的现象尤为突出。一些基层人员对于下放的审批权不想用也不敢用，有的是因为转由基层审批后就没有向上级申请的资金扶持、追加的用地指标等额外收益，审批的积极性不够、也不敢主动作为去审批。有的是因为站在基层人员自身角度考虑，担心承担因改革出现过失而承担责任，宁愿按部就班地审批也不加快进度。因此，必须充分考虑新常态背景下传统行为模式的适应性和考核激励的有效性。

　　从行政行为模式的适应性看，基层政府尤其是市县级在纵向层级中地位更加重要，它直接关系到简政放权“最后一公里”的效果，与企业主体、老百姓接触也最为密切。2015年1月，国务院专门出台《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》(国发〔2015〕6号)，对于如何规范行政审批行为提出具体要求，包括全面实行“一个窗口”受理、推进受理单制度、实行办理时限承诺制、编制服务指南、制定审查工作细则、探索改进跨部门审批等。之后，地方政府根据国务院文件精神制定相应实施意见。政府部门受理审批事项的操作性更加规范和便利，但同时也给从事具体审批的业务部门带来巨大挑战。比如，“一个窗口”背后如何实现审批环节高效运转，本质上在于如何更好协调同级其他部门，实现部门利益的整体化。

　　从政府考核激励的有效性看，最为重要的是建立基层部门人员的考核激励机制，从激励和政策的强制性要求两个方面规范基层政府官员的行为方式和决策过程。现有关于行政审批方面的考核以问责为主，正面激励的制度性安排还有所欠缺。由于传统的官员晋升途径相对狭窄、物质激励又很有限，加之前面所述的能力匹配问题，很容易影响基层政府部门人员的干事激情。一些基层干部也反映，改革方向与现有考核体系是错位的，这使得他们在实际工作中“很纠结”“没盼头”。如何解决考核激励的有效性问题，特别是能够适应行为模式的转变要求，是深化行政审批制度改革亟待突破的制度性难题。

　　协同并行与责任划分

　　行政审批容易产生“审批权力部门化”，特别是对于多部门共同审批的事项，更应防止部门利益握住不下放或久拖慢放，避免造成审批资源内耗。要围绕同一审批链各环节，加强跨部门统筹协调，整合前置性审批，在项目审批、环境评价、土地预审、风险评估等方面同步下放审批权限，形成部门协同联动。与此同时，要充分考虑关联性因素，梳理各审批事项之间的业务关系、法律关系和逻辑关系，从申请人办事角度确定最优审批流程。此外，还要解决好部门独立、条块分割、信息难以兼容、对接和传输等技术壁垒问题。

　　协同下放同时也伴随着责任的下放，这里包含两层含义：一是要进一步明确下放后各级地方政府相关部门的权限和责任;二是要在审批链同步下放过程中合理划分同一层级相关部门的权限和责任。单一部门实施的审批事项下放责任划分比较清晰，可以通过权力清单和责任清单目录进行规范。相比之下，多部门联合实施的审批事项责任划分难度较大，比如，如何合理确定主次责任、先后责任等。因此，要坚持权力与责任同步下放、调控与监管同步强化，切实提高行政审批整体效率。

　　其一，对下放给地方政府的审批事项，要提出规范行政审批的具体细则，明确地方权限和责任，督促地方严格依照规定权限和程序履行职责。其二，对取消和下放的审批事项，要逐项进行风险评估，对易出现风险的重点行业、重点领域，加强风险监测和预警。其三，综合运用发展建设规划、产业政策、总量控制、信息引导、政策调整等手段，引导和规范市场主体行为，对取消核准改为备案的投资审批事项，要加强对地方备案管理的业务指导。

　　利益剥离与能力提升

　　中介服务连接政府和市场两端，在行政审批环节中处于重要位置，是寻租腐败易发生的灰色地带。目前，市场上中介服务种类繁多、资质标准不一，如环境影响评价、安全评价、消防评价、勘察设计等。提供上述中介服务的机构，有的隶属于政府部门带有垄断性;有的表面上是独立市场主体，但实际上与政府部门存在千丝万缕的联系。除取消和下放部分事项外，还有一部分事项是转移给社会中介组织的，这一过程也是利益剥离的过程，主要涉及机构分设、人员分开、职能分离、财务分账、办公场所分开等方面。

　　实现社会中介组织与行政部门事前脱钩，是行政审批制度改革迈出的重要一步，但剥离后社会中介组织如何更好适应市场需要发展也是亟待研究的重大问题。一方面，要不断完善组织自身建设，提供优质、高效、经济的专业化服务。另一方面，要努力营造良好的市场环境，构建开放、平等、规范的竞争性平台，即后面提到的“权力依附与平等竞争”。这里所指的是，如何从自我能力提升的角度看待社会中介组织发展。

　　对于提供中介服务事项的组织而言，关键还是培育公信力和行业自律水平，促使中介服务机构完善治理结构。这在很大程度上是由市场决定的，包括服务对象、业内专家、竞争参与者等相关方，政府作为购买服务方有影响力但不是决定性的。从监管层面讲，政府对于社会中介组织能力提升具有托底作用，即设定中介机构的准入条件和标准，对不正当竞争等违规违法问题进行整顿。

　　服务转移与政府购买

　　目前，除环境影响评价等个别项目法律法规有明确规定外，大部分行政审批中介服务项目是依据部门规章或以部门文件形式设立的。中介服务项目设置比较随意，容易出现重复类事项。国务院办公厅《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》(国办发〔2015〕31号)针对中介服务环节多、耗时长、收费乱、利益输送严重、垄断性强等问题，分别提出减少环节、破除垄断、切断利益关联、实行清单管理规范收费、加强监管等六个方面的清理规范措施，这些对于进一步清理规范行政审批中介服务，解决好“最后一公里”问题具有重要指导意义。

　　清理规范行政审批中介服务，是实现政府服务事项转移的重要前提，它决定着原有服务事项保留与否。比如，是取消、合并还是保留，是完全放开给市场还是有条件地设定主体资质，这些都是在服务转移过程中需要明确的。市场和社会组织作为政府职能转变的承接方，其发展状况直接决定了职能是否“转得出、接得住、管得好”。因此，地方政府在建立权力责任清单、转移原本属于市场和社会自主权事项的同时，应加快培育和发展各类中介服务组织，为政府购买优质便捷服务提供坚实保障。

　　政府的职能不再是具体提供某项公共服务，而是公共服务的“购买者”和“监管者”。通过充分发挥市场机制作用，将政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项和政府履行职责所需的辅助性服务事项，按照一定的方式和程序交由具备条件的社会力量承担，政府根据服务数量和质量支付费用。但是，相关制度设计必须保证购买服务合同双方的主体独立，在服务转移过程中避免随意增设服务事项和强制服务收费，或与中介机构形成新的利益共同体。

　　权力依附与平等竞争

　　“红顶中介”，又称为“二政府”，它们从政府手中接过认证、审查、评估、收费等审批权限，同时又拿这些到市场中兑现利益，严重影响了中介服务市场的公平竞争，成为一种伴生于改革、寄生于体制并不断蚕食改革红利的“寄生虫”。当前，一些中介服务由于行政垄断和资质数量限制，市场竞争不充分、耗时长、收费高、态度差。特别是涉及相关行业的勘测设计、检测、评估等服务，通常都是由行政审批机构下属的企业承接，社会上具有同样资质和能力的企业没有机会介入，越往市县一级，符合资质条件的中介机构更少，客观上造成了区域市场垄断，不利于中介机构公平竞争。因此，要从规范审批中介服务事项和强化服务监管职能两个方面，积极营造公平竞争的市场环境。

　　与发达国家相比，我国中介服务业虽然还有较大差距，但这也是发展潜力所在。只有在法律层面规范中介与政府的关系，逐步建立放权、限权、分权的权力运作与监管机制，才能根治“红顶中介”的越位问题。具体而言，一是如何防止利用职权指定或变相指定中介机构提供服务，使其彻底摆脱对行政部门的权力依附，进而实现中介机构与行政部门的事前脱钩。二是如何科学合理地取消各类保护政策和准入门槛，进一步放开中介服务市场，让其他具有同样资质和能力的机构有平等的竞争机会。三是如何稳步推进中介机构产权改革，实现中介机构设置和人事安排的完全市场化，最终建立“市场开放、竞争有序、执业规范、收费合理、服务高效”的服务保障体系。

　　(作者单位：国务院发展研究中心)