长期以来，遏制腐败是古今中外权力监督的普遍难题。人们进行了诸多尝试和探索，如强化制度约束，实行权力分立制衡，鼓励社会公众监督，培育廉洁文化氛围，等等，但往往都难以根绝腐败。由于官员腐败行为常常伴随财富存量的非法增加，通过公开官员的财产状况，并与其收入匹配情况进行比较，接受社会公众监督，可以达到监督官员和预防腐败的目的。因此，与其他反腐措施相比，财产公开制度也被视为遏制腐败的“封喉一剑”，它有助于从根本上解决制度难以落实、权力得不到监督以及自我约束力弱等难题。
本文通过报纸和互联网公开报道，收集了从2009年初至2012年末全国各地官员财产公开的案例，选取标准为政府推动、并已进行了官员财产公开的试点。经过以上原则得到20个样本，分别是新疆阿勒泰地区、浙江慈溪市、重庆黔江区、湖南浏阳市、湖南湘乡市、湖北掇刀区、宁夏银川市、宁夏兴庆区、宁夏盐池县、江西黎川县、宁夏青铜峡市、安徽青阳县、安徽庐江县、江苏北塘区、辽宁古塔区、江苏贾汪区、浙江象山县、江苏泗阳县、江苏淮安市和浙江磐安县。必须指出的是，这些试点样本与“财产申报”的最大不同，是从“个人申报、组织监督”，转向“个人申报、社会监督”，通过新闻报纸、互联网等形式向社会公布官员财产，接受社会公开监督。
公开层级上，官员级别较低，科级干部成为财产公开主要群体
目前我国官员财产公开试点的层级不高。从我国推动官员财产公开的政府层级来看，80%是县级政府，仅有20%是地级市政府，尚未出现省级试点。在20个试点中，地级市试点仅有4个，它们分别是阿勒泰地区、黔江区、银川市和淮安市，其余的16个试点都为县级试点。试点单位的行政层级也直接决定了试点官员的行政级别。由于试点多为县级单位，其人事管辖权限于科级干部，所以科级干部成为财产公开主要群体。在全部试点中，85%（即17个）的试点把科级干部作为公开对象，而进行处级干部财产公开的试点只有6个，分别是阿勒泰地区、黔江区、湘乡市、掇刀区、银川市和淮安市。公开对象中既有处级干部又有科级干部的试点有3个，它们是阿勒泰地区、掇刀区和淮安市。官员财产公开试点层级低，证明了这一改革的敏感性和艰巨性，改革只能先易后难，先下后上，先试点观察，再看情形而定。
拟提任干部是试点单位财产公开的主体，80%的试点以拟任干部为公开对象。在20个试点中，有16个试点要求拟任（即初任或新提拔）干部作为财产公开的对象。只有阿勒泰地区、慈溪市、湘乡市、掇刀区、贾汪区和象山县，要求现任领导干部公示财产，其中只有阿勒泰地区要求退休3年以内的干部也要进行财产公示。试点单位将新提拔干部的财产监督，作为严格干部选拔纪律，避免“带病上岗”现象的举措，有助于提高干部选任的公信度。
公开范围上，试点公开规模较小，公开内容集中在领导干部个人
试点公开规模小，60%以上的试点公开人数在100人以下。据笔者不完全统计，20个试点中可查到具体公开人数的试点有19个（泗阳县数据没查到），总共公开了4466名，平均每个试点公开官员235人。此外，在19个试点中公开人数100人以下的试点就有12个，占60%以上。公开人数排在前五名的依次为新疆阿勒泰地区（1109人）、浙江象山县（738人）、浙江慈溪市（700人）、江苏贾汪区（600人）和湖北掇刀区（479人），它们的共同特征之一是，都要求了现任领导干部公开财产。
绝大部分试点地区将公开对象限定在党政部门官员。在党管干部体制下，国有企事业的干部显然不在此列。从实践来看，只有少数地方将公开对象从党政官员向其他部门干部延伸，如慈溪市把国有企业负责人纳入公示对象，湘乡市把市委常委、法院院长、检察院检察长、公安局政委和局长等现任县处级干部纳入公示对象，庐江县把公示对象扩展至党政机构、人民团体和所有事业单位的领导干部，淮安市把事业单位领导人纳入公开对象。
从公开范围来看，当前试点地方公开内容主要还是集中在领导干部个人，不包括配偶、子女的财产状况；并且多数试点地区仅限于某一对象，或是某一内容。如阿勒泰地区只公开官员个人的各类收入，而不涉及本人及家人的财产状况，因此属于个人收入公开，而非家庭财产公开；湘乡市只公开69名处级干部的住房信息，而不涉及他们的其他财产信息；只有黎川县把公示者的父母的收入和财产情况纳入公示范围。由于公示对象有限、范围狭窄，不能真实体现官员的家庭财产状况，可能导致官员将一些非法所得转移给自己的父母、子女或其他亲属，或者转换财产保存方式，从而规避了上述规定。因此，总体上难以取信于民。
公开方式上，以内部公开为主，网络手段被很多试点摒弃
在公开方式上，尽管试点单位采取了各种公开方式，如网络、广播电视、报纸、单位公示栏、会议公示、手机短信等，与既有的“财产申报”相比有了很大进步，但主渠道仍然限于单位内部。并且，尽管公开方式多样，但70%的试点采取单一的公开方式。 在20个试点地区，有16个试点采用单位公示栏进行公示，高居榜首；有8个试点采取在政府网站上公示；有2个试点采用广播电视进行公示；采用手机短信、会议公示、报纸的试点各1个。
从方便公众监督的角度来看，通过网络或者广播电视、报纸来公示官员财产，要比单位公示栏公示更为有效，但网络手段却正被很多试点所摒弃。2009年有4个试点（阿勒泰地区、浏阳市、湘乡市和掇刀区）以网络作为公开方式，其后三年采用网络来公示的试点总共才4个，即青铜峡市（2010年）、庐江县（2011年）、贾汪区（2011年）、磐安县（2012年），试点公示正从社会公开转为内部公示。
此外，从公开时间来看，过半试点公开时间不超过10天。这一做法可能还是担忧社会围观，而申报的内容未必真能经受得了深度核实。
公开监督上，缺乏对官员财产申报和公开内容的严格核查
试点单位财产公示内容还比较粗略，明细程度不高。如青铜峡市要求官员公开财产的内容包括“收入主要来源、个人房产、婚姻和生育状况与民主推荐票数”4个方面。但在“收入主要来源”一项，只需写明是经营性收入为主还是工资性收入为主即可，并不需写明具体数字；在“个人房产”方面，只需写明有几处房产即可，无需写明房产的面积等信息；更无需公示干部的工资、存款、房产面积、家庭成员等信息。湖南省湘乡市仅公开领导干部住房的套数、性质、位置、建筑面积、房屋价格、产权人姓名与公示人的关系，也不涉及其他家庭成员及其收入和财产。
此外，试点单位缺乏对官员财产申报和公开内容的严格核查。虽然每个试点都不同程度地要求对申报和公开材料进行审核，但实践中公开内容的真实性主要靠官员自觉程度，缺乏权威核实。阿勒泰地区、浏阳市、慈溪市、青铜峡市等地在官员财产公开后都是“零投诉零异议”，有些地方甚至存在单位领导公开的工资低于下属的现象，这引起民众对官员财产公开真实性、有效性的质疑，而质疑的背后反映的是财产公开审查机制的缺失。
公开时序上，呈现断续和衰减趋势，试点单位存在“昙花现象”
从改革试点开始的时序来看，试点数量、公开人数及公开级别都呈现衰减趋势。首先，新试点数量呈下降趋势。2009年、2010年、2011年、2012年进行首次公开的改革试点数量分别为6个、5个、6个、3个。
其次，每年公开的人数也呈下降趋势。根据不完全统计，2009年是我国公开官员财产人数最多的一年，达2489名。2010年只公开了203名，2011年数量回升到1639名，而到2012年却降至135人。
再次，公开财产的官员级别也呈现递减趋势。无论从公开处级官员的试点单位数量，还是从公开的处级官员人数来看，都呈现出明显的衰退之势。2009年公开处级官员的试点有4个，即阿勒泰地区（99%的处级干部）、黔江区（57名）、湘乡市（69名）和掇刀区（四大领导班子）。在2010-2011年间，公开处级官员的试点只有2个，即银川市（63名）和黔江区（68名）。而到了2012年，全年里没有试点单位把处级官员纳入公开对象。
此外，从试点单位来看，也存在断续性特点，形成“昙花现象”。据笔者不完全统计，仅一半左右的试点在初次进行官员财产公开后还会持续，包括浙江慈溪市（4次）、江西黎川县（3次）、重庆市黔江区（2次以上）、新疆阿勒泰地区（2次）、湖南浏阳市（2次）、宁夏银川市（2次）、宁夏盐池县（2次）、安徽青阳县（2次）、安徽庐江县（2次），另一半的试点地区也就是探索一次就偃旗息鼓。由此可以看出，官员财产公开试点并没有呈现逐步扩大、升级趋势，而是呈现衰减趋势。这可以从侧面说明，这一试点是一个敏感性较高，牵涉面较广，阻力较大的反腐战略，推进速度缓慢，在民众中饱受诟病。
我国官员财产公开的约束因素
官员财产公开制度建立的关键在于中央的决心，而腐败存量、官员阻力、意识形态和社会生态，是影响中央对其持谨慎态度的重要因素。
腐败存量因素。腐败存量是指已有腐败行为但尚未被查处的官员数量。无论是从近年来贪官的查处规模、学界推测，还是民众日常感受来看，我国的腐败存量都已不小。较大腐败存量的存在，一方面增加了推行反腐败举措的阻力、削弱了意识形态的公信力、恶化社会舆论生态、降低了官员财产公开制度预期效果；另一方面导致贪官完成了对反腐政策的“捆绑”，反腐政策被腐败所挟持。如果强制所有官员公开家庭财产，在使贪腐官员就法的同时，必然也使体制付出合法性受损的代价。
意识形态因素。意识形态宣传与官员拥有财产现状之间存在一个巨大的反差。一方面，我国长期宣传党政干部是全心全意为人民服务、没有自身利益的公仆；另一方面，党和政府实际上又是由具体的个人所构成，有自己的利益和诉求，并且已积累不少家庭财产。在这种情况下，如贸然推进，一是会削弱传统意识形态宣传说服力，降低体制的合法性；二是在贫富差距大、仇官情绪重等环境下，一时难以接受的民众可能会在别有用心的人的煽动下引发社会动荡。
官员群体阻力。官员财产公开改革的实施意味着官员权力和利益空间的压缩，本质上与官员自身权力扩张和自身利益维护相悖。无论出于何种考虑，官员的担忧和恐惧都会变成对此制度或隐或现的抵制上来。在我国，官员同时扮演决策者和执行者双重角色，如实施官员财产公开制度，无疑是最典型的“自我革命”。在官员普遍抵触的情况下，如果强力推行，既可能会遭遇官员选择性执行而达不到预期效果，又可能会导致政治动荡或大规模财产转移等“副产品”。
推进官员财产公开改革建议
其一，继续保持高压反腐态势，通过治标为治本换取时间。首先严格把好晋升关，让有贪腐行为的官员不能得以晋升（最低层次要求）。其次，在一定时间段内通过“苍蝇”“老虎”一起打的惩治腐败的举措来抑制新的腐败行为和剔除贪腐官员，例如可探索实施“软特赦”以消解腐败存量。“软赦免”，指在必须公开家庭财产的时限前，事实上允许官员以提前退休、个人健康原因等体面的理由而退出公职。退出公职后就不再是官员，当然不必公开家庭财产。退出公职前必须接受严格的离任申报，如有贪腐行为，就将非法收入全部没收，但不追究法律责任、不搞秋后算账。
其二，由高到低，由浅入深，适时提出财产公开改革的时间表和路线图。确定整体规划布局、推行主体、责任落实、总体目标任务、阶段性目标、关键步骤、关键时间节点等内容，真正将其纳入高层政治议程和推上制度化的轨道，为全国范围内建立健全官员财产申报和公开制度提供规划、引导和支持。可以以新提拔干部为突破口，凡是新提拔领导干部任职前都必须向社会公开家庭财产，不公开者不能任新职。在全国范围内可授权进行试点（建议试点以省为单位），以探索新提拔干部任前公开事项，边试点边总结边推广。
其三，细化财产公开的范围以及惩处规则。规范“领导干部”所包含的职务岗位及其家庭成员范围，明确科级及以上领导干部都要进行家庭财产申报（包括任前申报、日常申报及离任申报），县处级及以上领导干部要进行家庭财产公开。纪检监察部门要定期对领导干部的家庭财产申报材料按一定比例进行抽查，与此同时，民众可以根据一定的合法程序申请查阅。可以考虑在县级及以上各级党代会、人民代表大会、政治协商会议的换届会上，公开各种政治性职位候选人的家庭财产。
（作者为深圳大学当代中国政治研究所所长、教授；深圳市坪山新区管委会综合办调研科刘王裔对此文亦有贡献）
