30多年前，我国从单项改革起步，历经农村土地制度、城市国有企业、行政管理体制等领域改革，取得了巨大成功，促进了中国经济的崛起和民族的复兴。与此同时，伴随改革进入深水区，各种利益日益交织和矛盾更加突出，这就要求改革必须进行顶层设计，由“单兵突进”转向综合配套，为科学、和谐发展培育新动力。重庆自2007年成为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，在综合配套改革方面展开了一系列富有成效的开创性工作，统筹城乡户籍制度改革就是重要内容之一。
我国改革迈入综合配套阶段
在深化改革过程中，人们越来越认识到加强综合配套改革的必要性和紧迫性，必须充分认识改革的特点和规律，有效协调各项改革内容的关系，使改革的深化合乎国家的利益和公众的需要。为此，必须坚持系统论的思想，不仅把整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等系统论的特点和规律理解好，更要运用好这些特点和规律去控制、管理、改造或创造新的系统，使综合配套改革担当起新时代的新使命。
新阶段改革的特征决定了综合配套的要求。无可否认，“单兵突进”的经济改革，曾经高歌猛进，势如破竹。但时至今日，许多改革的深化，已与政治、文化、社会等方面的改革连在一起，改革成为庞大的系统工程，综合配套性显著增强，任何一项改革都难以再“单兵突进”。从改革内容看，比较容易的改革基本完成，当前的改革主要是一些涉及面宽、触及利益层次深、风险比较大的改革，是一些想改而未改，改了未改好或未改到位的关键改革项目。有些改革不仅涉及经济基础，而且涉及上层建筑；不仅涉及经济领域，而且涉及社会稳定；不仅涉及众多利益主体，而且涉及深层次的权力和利益调整。改革越向前，触及利益层次越深，引发社会矛盾就越多，相互关联度就越高，带来的社会风险就越大。在实践中必须更加注重统筹兼顾、综合配套和有机协调，把改革的力度、发展的速度和社会可承受度统一起来，更加注重处理好主体改革同配套改革的关系，使各项改革措施有机衔接，相互促进，使体制创新成为经济平稳较快发展和社会永续进步的强大动力。
国家已对综合配套改革进行了全面布局。2005年，我国启动了综合配套改革试点，已经成为改革向纵深推进的战略部署。其宗旨是改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，从经济发展、社会发展、城乡关系、土地开发和环境保护等关联领域深化改革，形成相互配套的管理体制和运行机制。包括为了推进天津滨海新区的开发开放，设立天津滨海新区全国综合配套改革试验区；为了加快西部大开发、探索统筹城乡发展新路径，设立重庆市、成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区；为了推动中部崛起，完善全国改革发展格局，设立武汉城市圈、长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。目前，我国已形成东有上海、深圳、天津、沈阳以开发开放为主，中有武汉、长沙、山西以资源产业转型为主，西有重庆、成都以统筹城乡为主的综合配套改革整体布局。
重庆户籍制度改革特征决定了必须综合配套
现行户籍管理制度是在上世纪50年代建立起来的，将我国划分为城市和乡村的二元社会，将中国人划分为“农业户口”和“非农业户口”两个群体，使城乡之间泾渭分明，公民迁徙自由受到限制。改革户籍制度对进一步完善社会主义市场经济体制，落实国家区域开发总体战略，促进人才资源流动和优化配置，确保中国经济长期稳定发展等都具有重大意义。一是户籍制度改革牵一发而动全身。二是户籍附着的社会福利已被法律固化。三是户籍制度改革必须坚持综合配套。四是重庆户籍制度改革开启了综合配套改革的新纪元。
重庆户籍制度改革是如何综合配套的
重庆从2007年开始，就首先在建立农民工制度体系上推进综合配套，在医疗保险、农民工子女入学、养老保险等方面实现了城乡一体。一是农民工医疗保险方面，推进了城乡合作医疗保险制度，按照“一个平台、两个标准、城乡统筹、均衡服务”的要求，无论农村居民还是城市居民，均可在10元或120元两个档次中选择参保。二是农民工子女入学方面，主城区和区县城均进一步放开了农民工子女就读学校的限制条件，按照划片方式保障就近读书。三是农民工养老保险方面，重庆在全国率先扩大覆盖范围，目前已在全国率先实现全覆盖，而全国覆盖面仅为30%。四是农村居民社会养老保险方面，重庆2009年覆盖率达到30%，2010年达到80%，今年实现全覆盖，比国家规划提前了4年。重庆在建立统筹城乡及农民工制度体系方面的探索，为综合配套推进户籍制度改革奠定了坚实基础。
重庆户籍制度改革坚持综合配套，其政策可以形象概括为“不脱农村三件衣服，穿上城市五件衣服。”也就是保留农村承包经营权、宅基地使用权和林地使用权，同时转户后就业、社保、住房、教育、医疗及时纳入城镇保障体系，并且一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。确保在不减少转户居民利益的前提下，实现转户居民社会福利的增加，同时通过土地处置等配套机制，显化土地资产价值，增加农村居民的财产性收入。
配套建立农村土地处置机制。建立健全农村居民转为城镇居民的土地处置机制，是户籍制度改革的核心问题。一方面，我国《农村土地承包法》明确规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。另一方面，通过调查显示，在现行制度下只有四成的农民工愿意转为城镇居民，多数仍然担心失去土地后缺乏稳定的生活来源，因此，户籍制度改革首先必须完善土地处置机制。重庆从实现出发，从保护农民的根本利益出发，允许转户居民保留农村土地。对转户居民自愿退出宅基地使用权及农房的，参照地票价款政策给予一次性补偿，组建市、区县（自治县）两级农村土地整治流转机构，对退出的宅基地和农房进行补偿和处置。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，从而避免了农村居民转户急转身。按照规划及用途管制、农村集体土地所有权不变的要求，对退出的承包地加大国土整治力度，促进承包地向经营大户、龙头企业集中，提高劳动生产率和土地产出水平。退出的宅基地，在优先保障农村发展用地需求的前提下，通过增减挂钩、地票交易等方式，显化其资产价值。产生的地票及大宗的承包地、林地使用权在重庆农村土地交易所上市交易。
配套建立住房保障机制。重庆长期在城镇务工经商的农民工中，有相当一部分是没有自有产权住房的。为了避免农村居民转为城镇居民后流离失所，在城镇出现贫民窟现象，建立完善住房保障机制是推进户籍制度改革的必然选择。重庆将符合条件的转户农村居民纳入公共租赁房、廉租房等保障范围，改善稳定就业农民工、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员居住条件，鼓励有条件的转户居民购置普通商品房。主城区及区县城城镇规划区农村居民，具备条件的可转户进入统一规划建设的集中居住小区。同时，加大主城区及区县城城镇规划区内转户集中居住小区、农民工公寓投入和建设力度。目前，重庆市已规划在2012年前建设4000万平方米公租房，租金仅为同类房屋租金的60%，符合条件的转户居民可申请居住，5年后可转为购买。
配套建立社会保障制度。社会保障制度的建立，是转户居民安居乐业的基础性条件，也是转户居民关心的主要问题。其中养老保险制度是附加城乡户籍制度上的重要内容，完善养老保险机制是吸引农村居民转为城镇居民非常重要的因素。重庆规定凡农村居民转为城镇居民，均可参加城镇职工养老保险。具体分三种情况，自愿退出宅基地的和已经失去土地的，可参加征地农转非人员养老保险，享受一次性缴纳基本养老保险费的优惠政策和财政专项补贴；未退出宅基地的，有用人单位的，由单位统一组织参保并按规定缴费，没有用人单位的，以灵活就业人员身份参保缴费；没有条件参加被征地农转非人员养老保险、城镇企业职工基本养老保险的，可自愿参加城乡居民社会养老保险。此外，重庆医疗保险制度已基本实现城乡一体，农村居民转为城镇居民，可按规定参加城镇职工基本医疗保险，享受与城镇职工同等的医疗保险待遇，没有条件参加城镇职工基本医疗保险的，可自愿参加城乡居民合作医疗保险。同时，建立健全低收入困难群众基本生活保障体系，确保及时将符合条件的转户居民纳入城市低保范围；建立社会福利服务体系，加强城市社会救助和社区公益性服务设施建设，切实满足城市扩容后社区服务管理和救助保障等公共服务的需求。
配套建立就业保障机制。充分就业是农民工转户进城后保障社会稳定的首要条件，是户籍制度改革顺利推进的重要保证。重庆将转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，促进其在城镇稳定就业。对有一技之长的，通过职业指导和职业介绍，提供有针对性的就业信息，帮助其通过市场竞争就业。对就业困难人员，作为就业援助对象，开展“一对一”的帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。鼓励大中专毕业生、农民工和其他转户居民自主创业。提供创业培训、小额担保贷款等创业扶持。凡办理农转非的即纳入城镇创业扶持政策范围。
配套建立城乡教育保障机制。确保转户居民子女平等接受教育是提高城乡人口素质，实现农村居民带着尊严和财富转户进城的重要内容。重庆将科学规划城乡学校布局，按照户籍制度改革转移人口目标和重点接受农民工转户的区域，准确把握城乡适龄人口及中小学在校生规模变化状况，要求各区县（自治县）人民政府留足教育用地，在主城区、区县城、小城镇按照城乡规划，加快新建一批幼儿园、中小学、中职学校。加大教师队伍建设力度，做好新增学校师资配备、师资专项培训等工作，满足新增学校教师需求。完善各级各类学生就读政策和资助体系，保障转户居民子女接受公平的教育。改善转户居民子女接受义务教育条件，按照就近入学的原则就读，享受与现有城镇学生的同等待遇；按照“指标到校、区县安排”的原则，解决转户居民子女就读普通高中；完善各级各类学生资助政策，确保转户居民子女享受国家政策优惠。
配套建立完善卫生服务保障机制。按照城市功能区布局规划，科学合理布局综合医院、专科医院和社区卫生服务医疗机构，加快县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务医疗机构建设，加快覆盖城乡的医疗卫生服务体系建设，逐步完善医疗服务基础设施、设备建设，保障转户居民及其子女和低收入群体在市内居住地享有国家规定的公共卫生服务。
配套建立完善计划生育政策。未享受城镇社会保障待遇的转户居民，继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。已享受城镇社会保障待遇的转户居民，自享受城镇社会保障待遇当年起，给予5年的政策过渡期。在政策过渡期内，转户居民继续执行原户籍所在地农村的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。
配套建立成本分担机制。户籍制度改革需付出巨额成本，这是制约我国户籍制度改革进程的重要原因。经测算，重庆第一阶段推动300万农民工转户进城，约需资金3000亿元，但在责任担当上，政府并非承担无限责任。重庆市政府统筹考虑，科学制定规则，加强政策引导，借助市场力量，撬动社会各方面共同分摊，让巨额改革成本“化整为零”。
——企业依法承担转户居民养老、医疗等社会保险成本。按规定，农民工转户后，养老保险企业缴费将从12%提高到20%，医疗保险缴费将从1.5%提高到9%，理应由用人单位依法承担。这不仅是企业应尽的社会责任和义务，也是国际惯例。
——政府承担基础设施建设和公共服务成本。由于农民工早已作为常住人口居住在城市，各级政府也已根据常住人口规模来规划和建设各类基础设施。其转户之后，并不会对城市基础设施和公共服务带来大的冲击，由政府按照缺什么、补什么的原则，在就业培训、公租房建设、学校配套等方面加大投入。
——社会资本以购买“地票”等方式消化部分成本。城市房地产商通过购买“地票”，将地票收益反哺农村，转户居民获得地票收益后，即可作为参加城市社会保险、支付公租房租金、子女教育、创业等资金的来源。
重庆自2010年8月在全国率先启动户籍制度改革以来，经过一年探索，转户总量接近250万人。这说明户籍制度改革及其配套政策体系，符合民意，符合民生，是满足农村居民利益需求的重大民生改革工程。由于重庆户籍制度改革摆脱了“就户籍改户籍”的思路，把综合配套、建立完善制度体系作为户籍制度改革的核心理念，配套设计了土地、社保、教育、卫生等方面的政策，形成了系统的配套制度体系，为转户居民的各项权益保障落实到位奠定了基础，已有89%参加了各类养老保险，95%参加了各类医疗保险，1.8万户成功配租了公租房，申请退出宅基地的转户居民全部获得退地收益，转户居民子女与城市孩子同等享有教育资源。重庆户籍制度改革正在消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合，推进城镇化加速发展，农民工及其亲属带着尊严、带着财富进城正变为现实。
综上所述，重庆户籍制度改革是在充分考虑转户人口数量、政府承受力和城镇资源承载力等因素下开展的重大民生工程，其所坚持的综合配套改革理念，符合广大群众的切身利益，符合中国改革的必然趋势，符合经济社会发展的客观规律，改革的动因和措施都是建立在尊重群众意愿和根本利益的基础上，这既是改革成功的充要条件，也是重庆案例的最大价值。
（作者系重庆市发展和改革委员会主任）
