[摘　要]当前,省管县体制改革已成为我国地方行政改革的一个重要内容。省管县的前提条件主要有:广泛的改革共识,适当的管理幅度,必要的经济基础,较好的技术保障,充分的试点经验。以区域面积、县市数量、人均GDP、市场化指数、电子政务水平、高速公路密度、扩权县(市)比例和已扩权月数为量化指标,利用SPSS统计软件对除港澳台、直辖市及海南省以外的26个省区进行聚类研究,最终可以把26个省区分成六类。在改革过程中,条件成熟的省区,可实现率先突破,形成榜样示范;条件不太成熟的省区,可努力创造条件,进行积极探索;条件还不允许的省区,则可等待时机成熟。

　　[关键词]省管县;改革;聚类;地方政府体制;行政区划

　　新中国成立六十多年来,我国的省、市、县府际关系始终处于动态调整之中。府际关系的每一次重大变革,都是一系列利益相关者博弈而成的制度网络的重塑过程。截至2009年底,受"海南方向"和"浙江经验"的启发,全国已有23个省和自治区开展了以财政省管县、强县扩权或扩权强县为主要内容的省管县改革试点。因为各省区的经济、管理、政治、技术等条件存在着很大的差异,所以改革的实践形态、发展路径以及成败得失都有所不同。也就是说,省管县改革受"嵌入"于其中的制度环境的深刻影响。在原有制度互补与依赖关系的解除以及新制度网络的建构过程中,改革不可避免地需要"切一刀",但成功的改革绝不能"一刀切"。目前,理论界提出了经济体制、发展程度、电子政务、交通条件、干部素质、政策支持、理论研究等方面的改革条件[12][3]137140,然而,已有研究大都只是在定性层面上进行探讨,尚未能利用相应的变量或可量化的工具对全国各省区的具体情况进行详细刻画与客观分类。本文拟在深入探索省管县改革条件的基础上,借助于量化指标,利用SPSS统计软件对我国除港澳台、直辖市及海南省以外的26个省区进行聚类研究,从而为中央多次强调的"有条件的地方"作出理论解释,并为省管县改革的分类推进提供客观依据。

　　一、省管县的前提条件

　　20世纪80年代初期开始广泛推行的市管县体制非但没有产生预期的绩效,反而因为体制机制的扭曲而派生出大量的弊端[4][5]45。当前,省管县改革已经成为推动县域发展、实现城乡统筹的重要举措,也是减少行政层级、提高行政效能的迫切需要,更是消除城市泛化、促进合理布局的关键手段。不过,最近二十多年的行政实践已经固化了市管县体制,因此,改革必将面临诸多障碍。我们只能在有条件的地方先行探索,没有条件的地方创造条件,并利用渐进的方法实施增量改革,有计划、有步骤地分类推进,逐步减少行政层级。在总体上,省管县的前提条件主要包括以下几个方面:

　　1.广泛的改革共识。目前,全国283个地级市中已有269个市实行市管县、代管县级市体制,占地级市总数的95%,这些地级市领导的县(市)则占全国县(市)总数的77.1%。市管县体制在省县之间"契入"了一个实质性管理层,导致了三种"漏斗效应":财政漏斗、权力漏斗与效率漏斗[6],已遭到越来越多人的反对。2005年6月,温家宝总理在全国农村税费改革会议上明确提出,具备条件的地方可以推进"省直管县"的试点。随后,在我国的"十一五规划"、党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2009年和2010年中央一号文件中,中央多次强调要推进省管县改革。这表明,中央对省管县改革的态度已经十分明确。同时,理论界对省管县改革的目标与前景大都比较认同,广大机关干部对这一改革也表现出了极大的政治热情,普遍持欢迎态度[1][3]150。然而,省管县改革依然会面临不小的阻力。这项改革是一次规模宏大的政府改革,牵涉数以万计官员的切身利益,其困难程度显而易见。改革中所要进行的机构改革、人员调整、职能转变和权力下放,将主要考验地级市政府及其官员的承受能力、省级政府的调控与监管能力、县级政府的管理与服务能力。所以,必须有效解决部分官员害怕失去既得利益的抵触心理以及担心改革风险的犹豫心态,在中央与地方、政府与社会之间达成广泛的改革共识。

　　2.适当的管理幅度。从世界多数国家的情况来看,减少行政层级、实现扁平化管理已经成为行政改革的共同趋势。根据对世界上217个国家和地区的初步统计,地方不分政区的有13个,实行一级制的有53个,二级制的有92个,三级制的有51个,二级制与三级制合计为143个,占65.9%,实行四级及以上的只有8个,仅占3.7%[7]264265。然而,要在中国压缩行政层级实行省管县体制,在省、市、县数量既定的情况下,就势必会要增加省级政府的管理幅度。2007年底,我国除港澳台外的31个省、市、自治区中,有283个地级市、30个自治州、368个县级市、1635个县(自治县、旗、特区、林区)、68个直辖市下辖区。也就是说,如果完全实行省管县的体制,31个省级政府将直管2384个下级政府,平均管理幅度为76.9个。就目前的政府职能与技术保障而言,这一管理幅度在总体上超出了省级政府的调控与监管能力。当然,不同省区的差异很大,比如宁夏只有18个县、市,而四川有159个县、市。另外,还应考虑的一个幅度问题是区域面积与版图分布。我国内地31个省区的平均面积达到31万平方公里,相当于一个中等国家的规模。甘肃的区域面积约为43万平方公里,但其版图分布过于狭长,也不太利于省管县。所以综合起来看,管理幅度要适当,既是指省级政府直管的下属政府数量要适度(一般认为50个左右为宜),又是指省级区域面积和版图分布要尽可能的恰当。

　　3.必要的经济基础。新中国成立初期兴起的市管县主要是为解决大城市蔬菜、副食品供应而设置的,并无"带"县之意。20世纪80年代初以来,基于"以城带乡、城乡互补、协同发展"的设想,我国开始普遍推行市管县体制。然而,在集聚为主、扩散为辅、溢出为负的工业化初期和中期,区域经济活动首先会向城市集中,而此时利用行政手段强制城市带动周边农村发展,不仅违背了经济规律,不可能达到预期目标,而且在体制上给"市刮县"、"市卡县"提供了机会,导致城乡差距越来越大。在计划经济体制下,政府几乎是无所不管的全能主义者,省级政府直接管理几十个甚至上百个县(市)是很困难的。在此背景下,政府不得不以增加行政层级、减少管理幅度来减轻工作负荷。1992年以后,我国的市场经济体制得以确立,市场化程度也得到了迅速提高。与此相适应,政府主导型的资源配置方式逐步被市场机制的基础性作用所代替,经济的横向联合逐渐取代了纵向的权力传承,形成了较为自由分散的经济网络。打破市管县体制,恰好可以为县(市)的发展提供新的契机,按照市场经济自愿、分工与协作的基本原则,建立更广泛的区域经济联系,选择适合当地实际情况的发展路径。也就是说,市场化改革的不断深入、区域经济联系的不断扩大已对省管县提出了越来越强的要求,而这种内在需求恰恰就是省管县改革的经济动力和基础。同时,越是经济发达的地区,政府支付改革成本的能力就越强,社会承受改革震荡的空间也越大。为防止原来市管县体制下市与市之间的行政壁垒转化成省管县体制下县与县之间的行政壁垒,政府的经济职能必须进行彻底转变。

　　4.较好的技术保障。省管县意味着管理层次得到了压缩,所以管理幅度就相应地扩大了。管理幅度扩大以后,省级政府能否有效管理?要解决这一问题,除了通过划小省级区域面积、增加省级政府数量的方法外,还可以依托发达的信息技术与便捷的交通设施。随着电子政务的普及,我国上下级地方政府以及各职能部门之间的网络沟通已经初具规模,并日趋完备。根据有关研究,2006年省级政府网站整体建设水平已经达到了互动阶段,用户可以通过网站下载各种办事表格,并通过领导信箱、留言簿/论坛、业务咨询窗口等各种渠道向政府部门反馈和询问各种问题[8]101102。与此同时,便捷的交通也可以大大缩短省与县(市)在时间、空间和心理上的距离。2008年底,我国公路总里程达373.02万公里。其中,高速公路6.03万公里,一级公路5.42万公里,二级公路28.52万公里,三级公路37.42万公里,四级公路200.46万公里,等外公路95.16万公里。全国公路密度为38.86公里/百平方公里,比上年末提高1.53公里/百平方公里[9]。

　　5.充分的试点经验。近年来,市管县体制对县域经济发展的束缚陆续引起中央和许多省区的关注。1988年,海南利用建省之际,一步到位地实行了省直接管理市县的体制,这被人们称之为"海南方向"。而浙江省长期以来的财政省管县、四轮强县扩权和一轮扩权强县改革被称之为县域经济快速发展的"浙江经验"[10]。截至2009年底,既没有进行扩权改革,也没有进行财政省管县的省区只有内蒙古、西藏、新疆、广西等四个自治区。从实施情况来看,各地改革的方法与步骤各有特点:浙江、海南等省在已有财政省管县和人事省直管的基础上,下放事权,扩大县(市)政府的经济社会管理权;湖南、安徽等省首先进行财政省管县改革,再扩大县(市)政府的经济社会管理权,或是进一步改革人事权;黑龙江、湖北等省首先进行事权改革,扩大县(市)政府的经济社会管理权,再进行财政体制改革;河南、吉林等省则同时推行财权、经济社会管理权,甚至人事权改革。然而,因为认识不到位、制度不配套、对接不落实、关系没理顺等原因,试点中依然存在诸多问题,应进一步积累经验,总结教训。

　　二、量化指标及聚类结果

　　根据以上条件,我们选取区域面积、县市数量、人均GDP、市场化指数、电子政务水平、高速公路密度、扩权县(市)比例、已扩权月数等八个量化指标。区域面积和县市数量主要用来反映省管县视域下省级政府的管理幅度;人均GDP与市场化指数主要用来衡量各个省区省管县的经济基础;电子政务水平与高速公路密度主要用来衡量省管县的技术保障;扩权县(市)比例与已扩权月数则主要反映省管县改革试点经验的积累。本文没有单独列举变量来衡量各个省区的改革共识问题,主要是因为:第一,中央政府对省管县改革的态度已比较明确,下一步的改革探索将主要取决于各省区主要党政领导的胆识与气魄。第二,已有调查表明,大部分县(市)政府对省管县持赞成态度,改革的阻力主要来自地市级政府。第三,各个省区的改革共识实际上已经在其他客观指标上得到了部分体现,比如人均GDP和市场化指数高的省区往往改革意识比较强;区域面积小、县市数量少、电子政务水平高、交通发达的省区比较容易取得改革共识;扩权县(市)比例高和扩权时间长本身就意味着这个省区已经取得了较大的改革共识。具体来看,各个量化指标及其数据来源如下:

　　1.区域面积。近年来,我国省级行政区划比较稳定,区域面积基本保持不变。本文所用的26个省区的区域面积数据来自《中华人民共和国行政区划简册(2008)》[11]。数据及其描述性统计显示:26个省区中面积最小的是宁夏,约为6.6万平方公里;最大的是新疆,约为166万平方公里;26个省区的区域面积均值为36.49万平方公里,标准差为40.08。

　　2.县市数量。为反映省管县视域下的省级政府管理幅度,县市数量指标既包括了县、自治县(旗)、县级市、林区(湖北1个)、特区(贵州2个),又包括了地级市和副省级市的数量。这一指标并不包括市辖区数量,因为即使是在省管县体制下,市辖区也属于所在市直管。需要提醒的是,我们暂不考虑"较大的市"和自治州可能会辖县的数量。26个省区县市数量的数据乃是根据《中华人民共和国行政区划简册(2008)》[11]整理得出的。数据及其描述性统计显示:26个省区中辖县市数量最少的为宁夏,仅18个;辖县市数量最多的是四川,为159个;26个省区所辖县市数量的均值为87.62,标准差为30.89。

　　3.人均GDP。人均GDP是指在一定时期内(通常为一年),一个国家或地区生产出的全部最终产品和劳务的人均净增加值。它常被用来衡量一个国家或地区的经济发展综合水平,是宏观经济中最受关注的统计数字之一。本文用来反映各个省区经济发展程度的人均GDP数据来源于《中国统计年鉴(2008)》[12]。数据及其描述性统计显示:人均GDP最小的省份是贵州,仅为6835元;最高的省份是浙江,达到37128元;26个省区的人均GDP均值为18355.73元,标准差为7907.52。

　　4.市场化指数。为了对我国各省、直辖市、自治区的市场化相对进程作出判断,樊纲等人建立了"中国各地区市场化进程相对指数",用比较的方法从政府与市场的关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要素市场的发育程度、市场中介组织发育和法律制度环境等方面,对各省、直辖市、自治区的市场化程度进行了测度[13]。本文所用的26个省区的市场化指数就来源于这份《中国市场化指数---各地区市场化进程2006年报告》。数据及其描述性统计显示:市场化指数最高的是广东,达到10.06;最低的为西藏,仅为2.50;26个省区市场化指数的均值是6.23,标准差为1.83。

　　5.电子政务水平。我们选取省级政府网站的测评得分来度量26个省区的电子政务水平,这一测评得分来自《中国电子政务研究报告(2006年)》[8]245。在总体上,我国省级政府电子政务还处于较差水平。具体来看,在与信息公开有关的指标上,如政府公告、新闻上网、基本介绍、招商政策等方面,多数省级网站能够达到良好水平;在与互动交流有关的指标上,省级政府网站一般能够做到提供政府邮箱服务和网上监督渠道,但反馈质量很低;在与网上办事相关的指标上,如在线申报、在线审批和进度查询等方面,省级政府网站做得比较差。数据及其描述性统计显示:26个省区中省级政府网站测评得分最低的是宁夏,仅1.32分;得分最高的是安徽,为6.11分;26个省区省级政府网站得分的均值是3.98,标准差为1.17。

　　6.高速公路密度。高速公路密度是指单位面积的高速公路里程数,也就是某一区域的高速公路总里程数除以区域总面积。26个省区的高速公路总里程数来自《中国统计年鉴(2008)》[12],区域面积数据来自《中华人民共和国行政区划简册(2008)》[11]。数据及其描述性统计显示:26个省区中只有西藏还没有高速公路,其密度为0;高速公路密度最高的是江苏,为356公里/平方公里;26个省区高速公路密度的均值是111.23公里/平方公里,标准差为93.51。

　　7.扩权县(市)比例。强县扩权或扩权强县是省管县改革的重要过渡形式。扩权县(市)比例是指进行扩权试点的县(市)占所有县、自治县(旗)、县级市、林区和特区的比例。为了得到这一数据,我们首先找到已进行扩权改革省区的相关文件,统计出扩权试点县(市)的数量(截至2009年5月底),然后根据《中华人民共和国行政区划简册(2008)》整理出各省区的县、自治县(旗)、县级市、林区和特区的数量,并最后计算出扩权县(市)的比例。数据及其描述性统计显示:贵州、江西、青海、广西、内蒙古、宁夏、西藏、新疆等八个省区的扩权县(市)比例为0,也即还没有进行扩权改革试点;福建、广东、黑龙江、湖南、吉林、江苏、浙江等七个省的扩权县(市)比例为1,也即扩权改革已推广到全省各个县(市);26个省区扩权县(市)比例的均值是0.43,标准差为0.42。

　　8.已扩权月数。已扩权月数是指从扩权改革试点开始直到2009年5月之间的月份数。全国大部分省区是在有关促进县域经济发展等文件中首次提出要进行扩权改革试点的。然而,文件发布与扩权改革实践之间可能会存在一定的时间差。本文对已扩权月数的处理方法如下:(1)如果在有关促进县域经济发展等文件中提出扩权改革后一年内就在实践中开展扩权改革试点的,就以第一次文件发布之日起计算;(2)如果在有关促进县域经济发展等文件中提出扩权改革后一年内并没有在实践中开展扩权改革试点的,则以实践中扩权改革试点之日起计算;(3)有的省份至今已开展了好几轮扩权改革,已扩权月数就从第一轮启动时开始计算。数据及其描述性统计显示:贵州、江西、青海、广西、内蒙古、宁夏、西藏、新疆等八个省区的已扩权月数为0,也即还没有进行扩权改革试点;已扩权月数最高的是浙江,达到203个月;已扩权月数的均值是36.77,标准差为42.92。

　　利用这八个量化指标,接下来进行聚类研究。聚类分析是一种探索性的统计分析方法,其实质是按照变量间距离的远近将数据分成若干个类别,使类别内数据的差异尽可能小,而类别外数据的差异尽可能大。按照方法原理来区分,经典的聚类大致可以分为两类:层次聚类法(hierarchicalclustering)和非层次聚类法(non2hierarchicalclustering)。近年来发展出的一系列智能聚类方法则可以被归为一个新类别[14]237。本文选择层次聚类法进行聚类分析,选取的26个省区是指除去港澳台、四个直辖市以及在建省之初就实行省管县体制的海南以外的其他省和自治区,即:安徽、福建、甘肃、广东、贵州、河北、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江苏、江西、辽宁、青海、山东、山西、陕西、四川、云南、浙江、广西、内蒙古、宁夏、西藏、新疆。通过对数据的描述性统计发现,八个量化指标的数量级各不相同,均值从最小的0.43到最大的18355.73,标准差则从最小的0.42到最大的7907.52。这说明各量化指标的数据量纲之间存在很大的差异性。为了清除各指标数据大小对聚类结果产生的影响,需要对数据进行标准化处理。在聚类分析过程中,本文对所有数据都标准化为Z评分。

　　利用SPSS统计软件的分析,并结合相关理论综合判断,本文把全国26个省区分成了六类,八个量化指标都通过了0.05水平上的显著性检验(表1)。这六类的总体特征可以描述如下(各指标均值见表2):

　　第一类:管理幅度过大(主要是县市数量太多)、经济基础差、技术保障弱、前期试点不充分的省区,包括江西、陕西、贵州、安徽、河北、河南、四川、云南、甘肃、广西、山西。这类省区需要加倍努力后(包括行政区划改革),才有可能顺利推进省管县改革。

　　第二类:管理幅度适中、经济基础较好、技术保障中等、前期试点较充分的省区,包括湖北、湖南、黑龙江、吉林、福建、辽宁。这类省区稍加努力后就可以不断创造条件,渐进有序地推进省管县改革。

　　第三类:管理幅度不大、经济基础好、技术保障强、前期试点较充分的省区,包括广东、山东、江苏。这类省区的客观条件已趋成熟,鼓励进一步探索省管县改革。

　　第四类:管理幅度过大(主要是区域面积太大)、经济基础差、技术保障很弱、扩权试点尚未展开的省区,包括内蒙古、新疆、青海、西藏。这类省区的改革条件还远未具备,等条件成熟并进行区划改革后方可推进省管县体制改革。

　　第五类:管理幅度小、经济基础好、技术保障强、前期试点很充分的省区,即浙江省。浙江省的客观条件已成熟,可以率先减少行政层级,实现全面的省管县体制。

　　第六类:管理幅度很小、经济基础差、技术保障弱、扩权试点未展开但财政体制已实现直管的省区,即宁夏回族自治区。宁夏的客观条件还没有完全具备,但地方领导人已在有意识地培养改革共识。所以,在宁夏率先实现全面省管县体制改革,也并非没有可能。

　　三、结论与政策建议

　　中国改革的一条基本经验就是渐进式增量改革,把长远谋划与阶段安排紧密结合,分类实施,逐步推进。本文认为,省管县的前提条件主要包括以下五个方面:一是广泛的改革共识,二是适当的管理幅度,三是必要的经济基础,四是较好的技术保障,五是充分的试点经验。为了根据相关条件对全国各省区进行科学分类,本文选取区域面积、县市数量、人均GDP、市场化指数、电子政务水平、高速公路密度、扩权县(市)比例、已扩权月数等八个量化指标,利用SPSS统计软件对除港澳台、直辖市以及海南省以外的26个省区进行了聚类分析,最终把26个省区分成了六类。在改革过程中,条件成熟的省区可实现率先突破,形成榜样示范;条件不太成熟的省区可努力创造条件,进行积极探索;条件还不允许的省区则可等待时机成熟,稍后开展改革。

　　在西方国家,根据地方与中央关系紧密程度的不同,地方政府在政治上的意义主要有两种:一是分权(decentralization),二是分治(deconcentralization)。前者是"分割性的地方分权",后者是"分工性的地方分权"[15]7。实际上,无论是哪个国家,只有适合本国政治生态的体制,才是最好的地方政府体制。改革不怕慢,就怕站,更怕瞎折腾。我们不能两眼紧盯着省管县改革目标而随意地阔步前行,简单地把上次改革的成果又当成这次改革的对象。具体的政策建议如下:

　　1.明确未来愿景,大力培育改革共识。愿景是各级党政机关公务人员共同的发自内心的意愿,这种意愿不是一种抽象的东西,而是能够激发公务人员为党和政府作出奉献的具体任务或使命。笔者认为,省管县改革的总体愿景可以设定为:减少层级,强化县政,市县协调,人民满意。减少层级是指地方行政层级从省-市-县-乡镇四级转变为省-市(县)-乡镇三级;强化县政是指加强县级政权建设,并提升县域经济社会发展的活力;市县协调是指大中城市和县域经济社会的发展要兼顾效率和公平,实现互利互补与合作共赢;人民满意是指改革过程和最终结果都要实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益。在这个意义上,省管县改革只是手段,改革的进程不能偏离愿景和目标的指引。在实践中,不应本末倒置,不管条件是否具备,目标能否达成,盲目地推进改革。

　　2.改革行政区划,合理调整省县规模。这项工作可从以下几个方面渐进展开:(1)适度增加直辖市数量。(2)逐步划小面积过大省区,并对版图分布过于狭长的省区进行调整,逐步增加省级政府数量到50个左右。(3)积极探索新的设市模式。除有条件地重启切块设市和整县改市外,积极探索县辖市体制,培育和发展中小城市。(4)渐进整合县级政区。一部分发达县(市)可以遵照相关条件升格为地级市,并划入周边个别县(市)作为市辖区;通过定量计算,适当合并规模过小的县(市),扩大县域管理规模;为给大中城市的发展留下足够的空间,部分与市联系紧密的郊县可调整为市辖区,或依然保留为"较大的市"下属的县。

　　3.完善市场机制,彻底转变政府职能。我国总体市场化程度已高位趋稳,但各省区之间的市场化程度还存在较大的差异,还需要不断健全和完善市场机制,并在此基础上彻底转变政府职能。否则,在市管县体制下形成的市与市之间的行政壁垒,很可能会演变成省管县体制下县与县之间的行政壁垒,其后果将更为严重。而且,省级政府一方面可能面临管不过来的困境,另一方面又有可能产生"省刮县"的冲动。因此,转变政府职能是省管县体制改革成功的关键。目前,应着力做好三方面工作:一是政府职能有"越位"的需"退位",二是政府职能有"缺位"的要"到位",三是政府职能有"错位"的应"正位"。

　　4.强化技术保障,充分形成条件支撑。行政层级过多,政府容易成为缺乏回应性和创造力的"政治蜗牛",而发达的信息技术与交通条件可以为扁平化管理创造良好的技术条件。在世界各国积极提倡的"信息高速公路"的五个应用领域中,电子政务一直被许多发展中国家列为第一位。目前,推动政府工作的自动化、电子化和网络化已是大势所趋。为与省管县改革相配套,有必要进一步加强我国的电子政务建设,并借此重塑政府流程。同时,为有效地缩短省与县(市)之间的时空与心理距离,还需要进一步改善交通运输条件,形成"N小时交通圈",尽可能地缩短各县(市)到省会城市的路途时间。

　　5.积累试点经验,逐步推进体制改革。省管县改革可以沿着以下几个步骤渐进有序地展开:第一,财政省管县、强县扩权或扩权强县改革试点;第二,将财政省管县、扩权县推广到大部分县(市);第三,选择一部分经济发达的县(市)由省全面直管;第四,选择条件成熟的省区对省管县全面试点;第五,在全国推进省管县及其相应的配套改革。对于大部分省区而言,省管县改革的前两个步骤可以在"十一五"期间基本完成。在"十一五"末和"十二五"期间,可以首先鼓励有条件的地方选择一部分经济发达的县(市)由省全面直管,然后选择条件成熟的省区对省管县全面试点。"十三五"期间,可逐步在全国推进省管县,并完善相应的配套改革。这样,正好到2020年基本完成省管县改革,建立起与市场经济体制相适应的具有中国特色的行政管理体制。