【编者按】本文系新加坡国立大学东亚研究所系列政策论文摘要第521号，原文CHINESE GOVERNMENT LEARNING TO LIVE WITH SOCIAL PROTESTS，刊登于2010年4月15日。本文为修订版

　　对于任何一个能够在经济规模和经济增长方面媲美中国的国家而言，经济的快速增长都必然会伴随着社会张力和社会混乱等问题。最近几年大规模群体性事件的增多反映了中国在社会经济转型过程中遭遇的阵痛和付出的社会成本。此外，地方政府的无能和腐败也加剧了社会问题。

　　数据分析表明，2009年发生的大规模群体性事件有所减少。这或许是因为中国政府为了迎接国庆60周年而加强控制所带来的一种短期效应，但也或许反映了一种基于政治经济状况以及地方治理有所改善而出现的长期趋势。然而后者的可能性更大。

　　一般认为，社会经济弊端会导致民众抗议的爆发，而共产党的专制政权将会镇压这些威胁政治体制稳定的骚乱事件 。

　　然而，如果从政府如何回应群体性事件这个角度来看政治稳定的问题，结论可能会不同。在中国，具有社会经济性质的抗议很难威胁政治体制的稳定，而且，中国的政治体制有能力进行自我调节和对社会经济问题做出反应。

　　中央政府可以将民众抗议发生的规模和频率当作一种绩效指标，并有效利用它督促地方政府时刻保持警觉、提高治理水平、遏制腐败以及完善危机管理机制。一旦民众抗议有失控的迹象，中央政府还可以作为仲裁者介入以巩固其合法地位。

　　非威胁性群体事件

　　政治传统

　　中国政治传统的显著特征之一--正如孟子所强调的--是政府有惠民之责。这样的政治文化会鼓励民众抗议，并赋予他们权利对政府上层发起来自社会底层的挑战。局限在地方范围内的、人民对基本生活保障的要求极少被中国的统治阶级视为威胁。只有在当权者一再无法满足民众基本生存需要的时候才会招致灭顶之灾。

　　哈佛大学著名的社会运动研究专家伊丽莎白·佩里（Elizabeth Perry）很早就提出过，在中国，民众抗议活动是社会稳定的一个重要组成部分。民众抗议既是对领导人滥用权力的一种制约，也是保证政府问责制的一种机制。在专制政体中，选举不能对国家权利机关的不当行为进行制约，但是抗议有助于实现这一功能，从而巩固而非削弱政治制度。

　　在中国发生的248例大规模群体性事件中，大多数是由民众对经济问题的不满而引发的，因此符合前述范畴。这些经济问题所激起的民愤或是由地方官员的不当行为造成，或是由于中国在社会经济转型的过程中缺乏处理这些问题的经验或合理的法律规定。

　　这些由经济问题激发的抗议对政权没有威胁性，原因有二：一，抗议如果与经济要求有关，就会对政府行为有所期待。通过要求政府“做主”，这些抗议行为本身就是对政权合法地位的巩固。换句话来说，民众如果寄希望于政府解决他们的问题，实际上就等于在拥护政府的权威。

　　二，在国家财政资源充足的情况下，经济要求是最可能得到满足的。如果国家能满足这些要求，其合法地位将得到进一步巩固。

　　暂时的经济困难

　　由于中国正处在社会经济转型过程中，激起民愤的某些原因会在过程中出现，也会随着过程的深入而消失。换句话来说，许多不满情绪的产生与发展阶段有关，进一步的发展将使其得到化解。举个例子，有关税收的争议曾一度引发了激烈的群众运动，可是到现在这一争议却已全然无踪。

　　一些在目前阶段引发大规模群体性事件的因素可能不久后就将不复存在。其中最常见的大规模群体性事件是国有企业的劳务纠纷。在这些事件当中，政府对由体制改革引发的不满情绪负有直接责任。然而，国有企业改制可能已度过了最艰难的阶段。在如今的中国，国有企业已经成为了拥有大量存款的富有阶层的代名词，所以能够更加游刃有余地解决与员工的劳资纠纷。此外，其他社会保障制度也随着时间的推移逐渐走向成熟，从而有可能进一步减少大规模群体性事件的发生。

　　第二类劳务纠纷发生在非国有企业。外资或独资企业的劳务纠纷不直接涉及到政府，因此这一类纠纷引发的群体性事件对政权的稳定不构成威胁。有些时候，政府需要介入劳资双方进行调停；还有些时候，政府甚至需要提供财政援助以平息工人的愤怒情绪，但这一做法只会使政府的合法地位得到进一步加强。

　　土地纠纷更加复杂。土地纠纷通常发生在农民和开发商或商业公司之间。然而，由于开发商或商业公司往往有地方政府的支持，所以相关的土地纠纷往往会演变成农民和地方政府之间的冲突。有些反抗活动会表现得很激烈。不过，土地纠纷只在某些特定地区出现。如果问题在于经济补偿，政府就不难平息这些反抗活动。

　　民族矛盾是多种不同原因所造成的，但是经济困难，如收入差距，会加剧民族矛盾。持续的经济繁荣将使某些民族矛盾得到缓解。另外，虽然不同民族间的冲突难以调和，但冲突主要局限在少数民族地区。

　　对体制威胁最大的群体性事件是那些没有明确经济要求的骚乱和暴乱。这些骚乱通常是广泛而普遍的社会不满情绪所爆发的结果，涉及各种社会问题：从不平等到腐败，从社会不公到日益严重的毒瘾现象等等。地方治理不善，特别是城管或警职人员的行为不当是造成骚乱的常见原因。在这些情况下，权力机关所面对的是公众的愤怒情绪，而非经济要求。这些事件很可能威胁到政治体制的稳定，因为它们会挑战而非拥护政权的合法地位。要减少骚乱，就必须提高地方的施政水平。

　　政府对大规模群体性事件的反应

　　一般观念认为专制政权会镇压群众抗议。相反，中国政府对国内的农民和工人抗议活动表现出了相当程度的宽容，只要抗议活动的规模和要求在容许范围内（见表2）

　　中国多层级的行政架构为减轻大规模群体性事件所造成的冲击提供了一个有利机制。抗议主要针对地方政府，所以对中央而言，这些地方政府起到了“缓冲垫”的作用。中央政府不但能够趁机遏制地方官员的不当行为，而且能够以主持公道的仲裁者身份介入冲突，而不会成为受人指责的对象。

　　包容

　　对约60%（248例中的152例）的大规模群体性事件，政府采取了包容政策。政府密切注意这些群体性事件的动向，但避免使用武力。警察有时会拘押几个激进分子，但在事件后不久就会将他们释放且不会提出指控；一般也不会追究地方政府官员在这些事件中的责任。但是，这些抗议活动不会为抗议者带来多少经济补偿。

　　对于不是专门针对政府的抗议活动，比如外资企业中的劳务纠纷、反日学生游行或学生对学校管理层的抗议，政府往往不会干预。

　　2008年，国家安全局出台了多份文件，其中反复强调地方政府应当慎用警力。警务人员被指示不要携带武器以及在遭到攻击时不要进行还击。

　　有时候，慎用警力的政策也会遭到严厉批评。有人就抱怨在拉萨和乌鲁木齐的骚乱事件中，过迟派遣武警导致了无必要的伤亡。

　　调解

　　政府也愿意对抗议者的要求做出妥协。在大规模群体性事件中，和解是第二最常用的手段（占29%）。在1994年税改后，中央政府储备了充足的财政资源，这才使得使用经济补偿手段平息动乱成为可能。此外，一些富裕的地方政府也有能力采取这一手段平息纠纷。但对贫困地区而言，这一手段并不可行。

　　五起尤为严重的抗议全都是以经济补偿的方式解决。国有企业纠纷中有三分之一（84例中的21例）都获得了某种形式的经济和解。百分之六十（26例中的16例）的土地纠纷都以货币补偿告终。

　　非国有部门中的劳务纠纷有一半（44例中的23例）获得了经济补偿。大部分补偿金是在政府监督下由企业完成支付。某些情况下，如果企业破产，政府承担了其财政负担。这样的一个例子就发生在广东东莞。在香港投资者弃厂逃跑、不知所踪后，当地市政府付清了工人们被拖欠的工资。

　　处分官员

　　由于抗议主要针对的是地方政府，有时候地方官员就会因为事件爆发或对事件的处理不当而被追究责任。中央政府会通过处分地方官员来平息社会动乱。在248例事件中就有20例（占8%）事件导致了地方官员的“落马”。

　　大规模骚乱和动乱的发生是政府施政不善的“风向标”。如果大规模的骚乱加剧演变成为群体性动乱，则当地领导毫无例外都会被给予处分（免职）。典型的例子是瓮安事件和石首事件。这些市县的主要领导全都遭到了撤职处分。

　　一般来说，发生下述任一情况，政府官员就会被处分：1) 群体性事件的参与者众多;2)事件参与者攻击政府机构或交通枢纽;3)事件有伤亡;(4)事件发生在重大节日或活动前夕(例如国庆或奥运会)；5)事件引发了强烈的舆论压力。

使用武力

　　政府一直避免使用武力作为解决群体性事件的方式。绝大多数事件没有遭遇武力镇压，其中被逮捕的激进分子也在少数。但这并不意味着政府没有强硬的一面。在某些情况下，政府动用了警力。从2003年到2009年，政府在10例大规模群体事件中使用了武力,（在248起事件中占4%）。

　　使用武力的先决条件是1)警察在努力维持秩序时遭到攻击;2)出现暴力犯罪活动,如杀人放火和打砸抢;3)有政治目标和目的的事件。大规模的民族暴动是政府动用武力对应的典型情况。

　　政治体系的学习能力

　　中央政府愿意对抗议者的某些主要诉求做出回应，这表现出一种政治灵活性而非政治脆弱性的倾向。此外，中国的政治体系能够从经验中学习。中国政府已经开始学习以更有效的方式来预防和处理群体性事件。

　　地方官员培训项目

　　瓮安事件后，中央组织了针对3000多名县委书记和县公安局长的培训项目。培训项目的重点是“突发事件”的处理方法。中心思想是安抚第一，避免使用武力解决问题。这或许是2009年大规模群体事件有所减少的原因之一。

　　然而，在有些地方如石首（瓮安事件时隔一年后，石首爆发了最大规模的暴乱），培训项目似乎作用寥寥。有网络博客评论道，石首的官员朽木不可雕也，当被革职。

　　问责制

　　在2009年7月13日的石首事件发生后，中央颁布了针对县级以上包括中央党政领导干部的问责制度。该制度规定如果官员的不正当行为引发群体性事件或者官员对群体性事件的处理不当，将会追究有关官员的责任。根据事件的轻重程度，相关责任官员必须向公众道歉、辞职或者被免职。

　　类似制度已开始在地方实施。例如，江西省的乡镇政府的政绩考核标准按降序排列依次是：1)无民众到北京上访事件；2)无群体性事件；3)计划生育；4)环保；5)吸引外来投资。前两项指标的达成是关键，无法达成则将使其他指标所取得的成就被抵消或者失效。其他省份也设立了具有可比性的标准。

　　这种问责制与民主国家里当选官员对选民负责的制度不同。不过，只要官员会因为犯错而被追责，中国的这种制度就有同等的效力。问责制显然是对地方官员消除潜在群体性事件的一种激励，原因在于地方领导的政治前途与之挂钩。

　　“和谐奖金”

　　4.7在这些激励政策的促动下，地方政府创建了各种预防群体性事件的计划。一个有趣的例子是上海闵行区政府设立的“和谐奖金”。如果一个村在土地征用过程中没有发生群体性事件，除了土地征用补偿费和搬迁补助费以外，村里的每个家庭还将获得数额为8000元人民币的“和谐奖金”，用分期付款的方式在两年半内结清。在此期间，如发生任何群体性事件，整个村子都将丧失获得这笔“和谐奖金”的权利。

　　提高施政水平

　　政府在包容大多数群体性事件的同时，也在调整政策。政府很清楚，同一种类型的抗议如果持续不断则表明存在严重问题需要解决。

　　政策调整涉及大大小小的问题，大至农业税的取消，小至叫停滥杀狗只的行为。又例如，东北国有企业下岗员工的连续抗议浪潮迫使中央政府下拨大量资金整修下岗员工的破旧住房，以此来帮助他们度过寒冬。

　　2009年12月，国务院决定将连续六年提高国有企业退休员工的退休金。此举减轻了国有企业体制改革的阵痛，并且明显减少了因此引发的劳务纠纷。为缓和房屋拆迁过程中的摩擦，房屋拆迁法也正在修订当中。

　　政府处理民众抗议的方式在一些方面已经有所改善。以2008年重庆出租车司机罢工事件为例。出租车司机抱怨出租车公司收取的租车费用过高以及无证黑车的非法竞争。电视媒体直播了重庆市委书记薄熙来与出租车司机的直接对话。薄熙来承诺降低车租和取缔无证黑出租车，受到了公众的好评。

　　其他城市纷纷效仿重庆的做法。北京市政府首次允许出租车司机收取燃油费；上海市政府主动邀请出租车司机提出他们的诉求。为尽快扫清无证黑出租，地方政府纷纷制定措施，例如所谓的“钓鱼”计划。在上海，某次“钓鱼”行动“钓”错了人，结果公安部门不得不向受害者公开致歉。

　　为维护社会稳定的政策反应

　　在中国，民众抗议是保持社会稳定的一个重要组成部分。抗议不仅是对领导人滥用权力的一种制约，也是一种对政府问责制的保证机制。

　　由经济问题引发的大规模群体性事件在未来几年内可能会减少。大多数在社会经济转型过程中出现的、导致经济问题的原因可能即将消失。此外，财力的增长也使政府有能力缓和转变中的经济阵痛。

　　一般认为，专制政权倾向于以武力镇压民众抗议。与此相反，中国政府对大多数大规模的群体性事件采取了包容政策，且绝少使用武力镇压。将近30%的大规模群体性事件通过政府经济补偿的方式得到了解决。

　　中国的政治体系有能力从经验中学习。为了处理大规模群体性事件，中央针对地方领导干部设立了培训项目。

　　中央还设立了官员问责制，以敦促地方官员减少并妥善处理群体性事件。对于减少大规模群体性事件，体制革新可能是关键。

　　为了尽量减少最具破坏性的群体性事件（包括骚乱和暴乱），各级政府需要构建更多的体制机制来提高施政水平。培训项目可以从训练地方领导班子如何应对突发事件，进一步扩展到培训全体政府工作人员的施政方式。一个廉洁高效、文明执政的政府是实现社会长治久安的关键。

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